突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生,，造成或者可能造成人員傷亡、財產(chǎn)損失,、生態(tài)環(huán)境破壞,，影響和威脅本地區(qū)甚至全國經(jīng)濟社會穩(wěn)定和政治安定局面的，有社會影響的涉及公共安全的緊急事件,，包括自然災(zāi)害,、事故災(zāi)難,、公共衛(wèi)生和社會安全事件。

    應(yīng)急機制是一定范圍內(nèi)社會各種組織,、群體和個人對各種緊急狀態(tài)采取應(yīng)急反應(yīng)的過程,。緊急狀態(tài)是一種特別的、迫在眉睫的危機或危險局勢,，它影響全體公民并對整個社會的正常生活構(gòu)成威脅。應(yīng)急機制包涵了應(yīng)急管理各種活動的內(nèi)容,、功能及其相互關(guān)系,。由于緊急狀態(tài)具有突發(fā)性和不確定性，應(yīng)急機制的重點在于快速,、靈活地協(xié)調(diào)各部門,、組織、資源,、行動之間的關(guān)系,。當(dāng)前，各種傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全因素對國家安全和社會穩(wěn)定的影響日益顯現(xiàn),。加強應(yīng)急管理工作,，建立健全公共安全應(yīng)急機制，提高國家保障公共安全和處置突發(fā)公共事件的能力,，預(yù)防和減少自然災(zāi)害,、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全事件及其造成的損失,，是堅持以人為本,、執(zhí)政為民的重要體現(xiàn)。溫家寶總理在2005 年7 月召開的全國應(yīng)急管理工作會議上強調(diào)要加強應(yīng)急管理工作,，建立健全分類管理,、分級負責(zé)、條塊結(jié)合,、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制,，形成“統(tǒng)一指揮、功能齊全,、反應(yīng)靈敏,、運轉(zhuǎn)高效”的應(yīng)急機制。筆者根據(jù)國內(nèi)外的應(yīng)急管理實踐,，結(jié)合突發(fā)公共事件的種類和特點,，將應(yīng)急機制的基本構(gòu)成概括為以下六個大的方面：

    一、協(xié)調(diào)機制

    應(yīng)急機制的首要任務(wù)是協(xié)調(diào)應(yīng)急管理各構(gòu)成要素之間的相互關(guān)系,，整合各種組織,、人員,、信息、物資等資源,，因此協(xié)調(diào)機制的建立具有極其重要的作用,。突發(fā)公共事件涉及的部門和單位眾多，目前我國各種突發(fā)公共事件分屬16 個部門,，各職能部門歸口管理,，分兵把守，自成體系,。比如,，地震預(yù)報由地震局負責(zé)，地震發(fā)生后的救護由消防,、醫(yī)療等部門負責(zé),，災(zāi)后救援與恢復(fù)由民政部門負責(zé)，這種分工表面看有利于明確職責(zé),，但在實際操作時往往由于各部門之間界面不清而導(dǎo)致資源浪費,、信息不暢。在緊急情況下,，哪個部門應(yīng)當(dāng)做什么樣的工作,，如何保證每一個參與應(yīng)急的組織機構(gòu)都有適當(dāng)?shù)墓ぷ鳎�都有賴于協(xié)調(diào)機制的建立,。良好的協(xié)調(diào)機制可以解決在應(yīng)急反應(yīng)中的分工問題,，而且可以在不同級別的組織之間建立協(xié)作關(guān)系，以便在應(yīng)急反應(yīng)資源不足時及時申請獲得上一級部門提供的援助,。建立協(xié)調(diào)機制首先要建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機構(gòu),。我國的一般做法是在事件發(fā)生后成立一個臨時性的機構(gòu)來協(xié)調(diào)、指揮應(yīng)急處置中的所有問題,。但這種臨時機構(gòu)無法承擔(dān)日常對突發(fā)公共事件的預(yù)警,、評估和協(xié)調(diào)。美國在1979 年整合了國家消防管理局,、聯(lián)邦洪水保險管理局,、民防管理局等機構(gòu)成立了聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局(FEMA) ，負責(zé)聯(lián)邦政府對大型災(zāi)害的預(yù)防,、監(jiān)測,、響應(yīng)、救援和恢復(fù)工作,。9·11 事件后又整合了海岸警衛(wèi)隊,、運輸安全總署、保密保安處,、聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局等40 多個聯(lián)邦機構(gòu),，建立了“國土安全部”,，以協(xié)調(diào)緊急狀態(tài)下各級政府部門之間的關(guān)系。

    我國的一些大中城市已經(jīng)開始嘗試建立類似的常設(shè)機構(gòu)負責(zé)突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理,。其中,，南寧市作為我國第一個公共安全綜合試點城市，建立了城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng),，并于2002 年正式投入使用,。該系統(tǒng)利用集成的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化技術(shù),，將110 報警服務(wù)臺,、119 火警、122 交通事故報警臺應(yīng)急救助及12345 市長公開電話,，納入統(tǒng)一指揮調(diào)度系統(tǒng)，實現(xiàn)了跨部門,、跨警區(qū)以及不同警種之間的統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)和資源共享,，使統(tǒng)一應(yīng)急、聯(lián)合行動成為現(xiàn)實,。上海市也建立了上海市減災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組,，作為本市減災(zāi)工作的非常設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全市減災(zāi)工作,。北京市成立了突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會,，并由市政府秘書長作為總協(xié)調(diào)人，協(xié)調(diào)突發(fā)公共事件應(yīng)對工作,。當(dāng)突發(fā)公共事件超出北京市控制范圍時,，提請黨中央、國務(wù)院批準成立“首都突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會”,，由黨中央,、國務(wù)院指定一名負責(zé)同志或授權(quán)中央政治局委員、北京市委書記任主任,，總協(xié)調(diào)人人選由主任決定,，市政府秘書長配合，市委,、市政府主管副秘書長和辦公廳主管副主任協(xié)助,，協(xié)調(diào)突發(fā)公共事件應(yīng)對工作。

    二,、指揮機制

    指揮是社會組織和有組織的群體為了協(xié)調(diào)一致達到某個目標,，由領(lǐng)導(dǎo)者所實施的一種發(fā)令調(diào)度活動。指揮與協(xié)調(diào)的功能是緊密聯(lián)系的,，在突發(fā)公共事件的管理中具有相同的目標,。但協(xié)調(diào)的對象一般是相互之間沒有隸屬關(guān)系的各部門之間的關(guān)系,，而指揮則帶有更明顯的強制性，必須建立等級有序的指揮關(guān)系,，形成明確的指揮鏈,，通過指令的下達和信息的反饋來實現(xiàn)。在具體工作中,，指揮和協(xié)調(diào)都是不可或缺的管理手段,，相互之間的聯(lián)系十分緊密，有時甚至很難準確區(qū)分兩者的界限,。指揮機制一般應(yīng)以應(yīng)急指揮中心為核心,，以交通、公安,、消防,、電力、水利,、市政等突發(fā)公共事件相關(guān)的公共部門為主要成員,，涵蓋重大交通事故、消防安全,、公共衛(wèi)生突發(fā)事件,、城市基礎(chǔ)設(shè)施安全、反恐與重大刑事案件,、安全生產(chǎn),、防震減災(zāi)、防汛抗旱,、重大動物疫情防控等應(yīng)急處置子系統(tǒng),。指揮機制通過覆蓋范圍廣泛、報警方式多樣的應(yīng)急聯(lián)動中心獲得突發(fā)公共事件的相關(guān)信息,，并根據(jù)專家委員會對突發(fā)公共事件的發(fā)生和發(fā)展趨勢,、救災(zāi)方案、處置辦法,、損失評估和事后恢復(fù)提供的建議進行決策,。各類突發(fā)公共事件專項指揮部按照突發(fā)公共事件的類型和有關(guān)部門的職責(zé)和業(yè)務(wù)范圍，具體負責(zé)對突發(fā)公共事件的預(yù)防,、指揮和處置等管理工作,。