十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的決定標(biāo)志著我國(guó)改革進(jìn)入一個(gè)全新的歷史時(shí)期,，具有改革里程碑意義,。這次提出的改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化,。把全面深化改革的總目標(biāo)聚焦到“國(guó)家治理”上,，反映出著眼于整體性、系統(tǒng)性的改革新思維,。

　　與此相適應(yīng),，財(cái)政改革也有了新認(rèn)識(shí)、新思路和新舉措，充分體現(xiàn)出全面深化改革的新思維和改革的新力度,。

　　一,，對(duì)財(cái)政的職能作用有了新認(rèn)識(shí)。把財(cái)政定位為“國(guó)家治理的基礎(chǔ)”,，這是在新的歷史條件下對(duì)財(cái)政的一種新認(rèn)識(shí),。這種認(rèn)識(shí)突破了傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)思維和工具化思維。在現(xiàn)行學(xué)科門(mén)類中,，財(cái)政學(xué)屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)的應(yīng)用學(xué)科,，對(duì)財(cái)政的理解長(zhǎng)期以來(lái)僅局限于經(jīng)濟(jì)學(xué)，一提到財(cái)政,，就認(rèn)為只是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,；一提到財(cái)政政策就認(rèn)為僅是經(jīng)濟(jì)政策。這種局限性,，使財(cái)政過(guò)度工具化,，財(cái)政被視為政府政策工具箱里的類似扳手、鉗子之類的工具,，憑著施政者的喜好,，隨取隨用，隨用隨取,，缺乏穩(wěn)定性和權(quán)威性,。這種過(guò)度工具化的產(chǎn)生，在理論源頭上與凱恩斯主義是聯(lián)系在一起,。在缺乏財(cái)政法治傳統(tǒng)的我國(guó),，過(guò)度工具化尤為突出。不言而喻,，作為國(guó)家治理的基礎(chǔ),，財(cái)政過(guò)度工具化，意味著國(guó)家治理潛藏著公共風(fēng)險(xiǎn),。歐盟主權(quán)債務(wù)危機(jī)的發(fā)生就已經(jīng)是一個(gè)證明,。

　　順著“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)”這個(gè)內(nèi)在邏輯，財(cái)政的職能作用就不只是反映在經(jīng)濟(jì)方面,，而是體現(xiàn)在包括經(jīng)濟(jì),、社會(huì)和政治等各個(gè)方面。在改革的決定中,，明確提出財(cái)政既要優(yōu)化資源配置,、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一方面發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能作用，也要在促進(jìn)社會(huì)公平方面發(fā)揮社會(huì)職能作用,。這就是說(shuō),，財(cái)政要把效率與公平有機(jī)地融合在一起,，使二者有機(jī)結(jié)合,。對(duì)一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō),，效率與公平的關(guān)系得到了正確處理，公平的發(fā)展與發(fā)展的公平同時(shí)具備,，也就為國(guó)家的長(zhǎng)治久安提供了保障,。這無(wú)疑構(gòu)成財(cái)政的另一種功能：政治保障功能。效率與公平的有機(jī)結(jié)合內(nèi)含到財(cái)稅體制之中,，民眾滿意了,，社會(huì)和諧了，就表明這個(gè)財(cái)稅體制是科學(xué)的,，國(guó)家長(zhǎng)治久安也就有了制度保障,。從改革角度特別強(qiáng)調(diào)“制度保障”，比過(guò)去常說(shuō)的“財(cái)力保障”更具有法治,、規(guī)范這樣的深層內(nèi)涵,，這也是財(cái)政作為國(guó)家治理基礎(chǔ)這個(gè)邏輯的自然延伸。

　　不難看出,，對(duì)財(cái)政職能作用的這種新認(rèn)識(shí),，為財(cái)政改革新思路做了扎實(shí)的理論鋪墊。

　　二．財(cái)政改革有了新思路,。對(duì)財(cái)政有一個(gè)新的定位,，財(cái)政“怎么改”就心中有數(shù)了。作為國(guó)家治理的基礎(chǔ),，財(cái)政的健康與穩(wěn)定就變得極其重要,，就像房屋的地基，若出現(xiàn)變形,、松動(dòng),，房屋就有垮塌的危險(xiǎn)。而要保持財(cái)政的健康與穩(wěn)定,，法治是前提,。因此，在這次改革的決定中,，“法”字當(dāng)頭,，在“明確事權(quán)、改革稅制,、穩(wěn)定稅負(fù),、提高效率”的前面，凸顯“完善立法”,。這也意味著法治理念,、法治思維要貫穿于整個(gè)財(cái)政改革過(guò)程之中以及財(cái)政改革的各個(gè)方面和各個(gè)環(huán)節(jié)。這方面是有教訓(xùn)的，如房產(chǎn)稅改革試點(diǎn),，就曾經(jīng)飽受合法性的質(zhì)疑,。故而在改革的決定中十分明確地提出了“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”。有了法治的基礎(chǔ),，建立民主,、科學(xué)的現(xiàn)代財(cái)政制度才有可能。在法治基礎(chǔ)上,，事權(quán)明確,、預(yù)算透明、制度高效,，這些也都是現(xiàn)代財(cái)政制度的基本特征,。對(duì)這些基本特征加以明確，實(shí)際上也就是明確了構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的基本思路,。

　　不僅如此,，在決定中強(qiáng)調(diào)要“發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性”。這看似老生常談,，實(shí)際上蘊(yùn)含新意,。通過(guò)財(cái)政改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度,，光靠中央一個(gè)積極性不行,，還需要發(fā)揮地方的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性,。在這里,，值得深入思考的是，為什么沒(méi)有提要發(fā)揮五級(jí)政府的“五個(gè)”積極性,，而只說(shuō)“兩個(gè)”積極性呢,？從國(guó)家治理的角度來(lái)觀察，這個(gè)老生常談的背后隱含著國(guó)家治理架構(gòu)的設(shè)置,，即從縱向來(lái)看,，國(guó)家治理實(shí)行兩級(jí)架構(gòu)：一級(jí)是國(guó)家（中央）層面的，另一級(jí)是地方層面的,。省以下都屬于“地方治理”,，在性質(zhì)上，與國(guó)家（中央）治理是不同的,。這意味著當(dāng)前推行的分權(quán)改革在整體架構(gòu)上是實(shí)行兩級(jí)分權(quán),，而不是等量齊觀的五級(jí)政府之間的分權(quán)。兩級(jí)分權(quán)架構(gòu)實(shí)際上已經(jīng)日益清晰,，除了立法體制,、稅收征管早已實(shí)行國(guó)家,、地方兩級(jí)之外，司法制度,、監(jiān)管制度也開(kāi)始趨向兩級(jí)架構(gòu),，并體現(xiàn)在新一輪改革的思路之中。這為財(cái)政體制改革提供了預(yù)設(shè)前提,。

　　按照兩級(jí)分權(quán)思路,，財(cái)政改革應(yīng)在兩個(gè)層面展開(kāi)：國(guó)家財(cái)政和地方財(cái)政,。前者的一個(gè)重要內(nèi)容是中央與地方財(cái)政關(guān)系,，后者的一個(gè)核心問(wèn)題是地方內(nèi)部省市縣鄉(xiāng)之間的財(cái)政關(guān)系。兩級(jí)治理,，表明國(guó)家財(cái)政體制是統(tǒng)一的,，中央與地方財(cái)政關(guān)系的處理遵循統(tǒng)一規(guī)則，在當(dāng)前依然要堅(jiān)持和完善分稅制,，中央的稅基全國(guó)統(tǒng)一,；而地方治理、地方財(cái)政體制可以有地方特色,，可因地制宜而不必一刀切,。地方財(cái)政改革應(yīng)充分考慮人口、面積,、發(fā)展水平,、社會(huì)條件和自然生態(tài)狀況，創(chuàng)造性推動(dòng)地方治理能力的現(xiàn)代化與地方財(cái)政改革,。在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,，讓地方有充分的自主權(quán)和責(zé)任約束，這是調(diào)動(dòng)地方積極性,，讓國(guó)家充滿活力的前提,，也是保障國(guó)家穩(wěn)定統(tǒng)一，活而不亂的條件,。

　　三．提出了財(cái)政改革新舉措,，也就是改革的內(nèi)容，即“改什么”,。

　　這主要是圍繞“三個(gè)制度”來(lái)展開(kāi)：

　　第一,，改進(jìn)預(yù)算管理制度。其中內(nèi)容相當(dāng)豐富,，而且不少是突破性的改革,，除了提出預(yù)算要全面規(guī)范公開(kāi)透明之外，在預(yù)算審核,、重點(diǎn)支出,、預(yù)算平衡機(jī)制,、財(cái)務(wù)報(bào)告、債務(wù)管理,、轉(zhuǎn)移支付等等方面都提出了改革新舉措,。例如，在預(yù)算審核方面,，將審核重點(diǎn)從平衡狀態(tài),、赤字規(guī)模轉(zhuǎn)向支出與政策，以解決“順周期”的問(wèn)題,。重點(diǎn)放在收支差額上,，將導(dǎo)致政府的順周期行為，在經(jīng)濟(jì)熱的時(shí)候,，財(cái)政收入增長(zhǎng)快,，傾向于少收，或擴(kuò)大開(kāi)支,；而在經(jīng)濟(jì)冷的時(shí)候,，財(cái)政收入增長(zhǎng)慢，怕不平衡和擴(kuò)大赤字,，反而盡力多收或減少開(kāi)支,。這樣一來(lái)，政府財(cái)政行為不但不能熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng),，反而是不由自主地強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)波動(dòng),。再如教育、農(nóng)業(yè)等重點(diǎn)支出與財(cái)政收支增幅或與國(guó)民生產(chǎn)總值掛鉤,，破壞了預(yù)算的整體性,，割裂了預(yù)算的完整性，并使重點(diǎn)支出單純?cè)凇板X(qián)”字上做文章,，容易忽略相關(guān)體制機(jī)制的改革,，而且全國(guó)各地機(jī)械執(zhí)行這種掛鉤辦法，導(dǎo)致重點(diǎn)支出在有的地方錢(qián)多花不了,，而有的地方錢(qián)不夠,，造成資金使用上的浪費(fèi)。

　　第二,，完善稅收制度,。對(duì)重要稅種，如增值稅,、消費(fèi)稅,、個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅,、資源稅,、環(huán)境稅都釋放出了十分明確的改革信號(hào),。這其中每一個(gè)稅種的改革都涉及面廣泛，牽涉到國(guó)家,、企業(yè)和個(gè)人利益,，具有很強(qiáng)的輻射力。營(yíng)改增要讓營(yíng)業(yè)稅全面退出,，用增值稅取而代之,，其減稅效應(yīng)顯著，靜態(tài)計(jì)算總計(jì)應(yīng)有幾千億元的規(guī)模,。消費(fèi)稅擴(kuò)大范圍,，有利于發(fā)揮其調(diào)節(jié)生產(chǎn)、消費(fèi)的功能,，也有助于調(diào)節(jié)分配差距,。個(gè)人所得稅擴(kuò)大綜合征收范圍,，縮小分項(xiàng)征收范圍,，有利于稅收公平原則的落實(shí)。房產(chǎn)稅擴(kuò)大到個(gè)人住宅,，既可增加地方收入來(lái)源,，也能在一定程度上調(diào)節(jié)住房消費(fèi)，有利于節(jié)約土地和住房資源,，同時(shí)對(duì)分配,、房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展也有積極作用。擴(kuò)大資源稅范圍,，實(shí)行從價(jià)計(jì)征,，發(fā)揮資源稅的規(guī)制作用，規(guī)范資源開(kāi)發(fā)使用主體行為,，對(duì)保護(hù)抑制生態(tài)環(huán)境具有積極作用,。排污收費(fèi)改為環(huán)境稅，可通過(guò)稅收的權(quán)威性來(lái)強(qiáng)化對(duì)排污行為的約束,，促進(jìn)國(guó)家環(huán)境治理能力提升,。

　　稅制改革著眼于系統(tǒng)性，注重各個(gè)稅種之間的功能協(xié)調(diào)和整體配合,，稅收法治優(yōu)先,，兼顧當(dāng)前現(xiàn)實(shí)條件，構(gòu)建現(xiàn)代稅收制度,，這是新一輪稅制改革的基本思路,。

　　第三，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度,。提“支出責(zé)任”,，強(qiáng)化了“事”與“錢(qián)”的結(jié)合,，也可以說(shuō)，支出責(zé)任是財(cái)力與事權(quán)之間不可或缺的橋梁,，任何財(cái)力,，只有指向具體的事權(quán)履行，才會(huì)轉(zhuǎn)化為一級(jí)政府的支出責(zé)任,，即花錢(qián)辦事的責(zé)任,。因此，事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng),，更有利于中央與地方以及地方內(nèi)部實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)相匹配,。這里的“事權(quán)”概念側(cè)重于事權(quán)履行，或執(zhí)行權(quán),。每一項(xiàng)完整事權(quán)包含四個(gè)基本要素：決策權(quán),、執(zhí)行權(quán)、支出責(zé)任和監(jiān)督權(quán),。由于我國(guó)事權(quán)劃分是按照事權(quán)的要素來(lái)劃分的,，在國(guó)家層面，即在中央地方之間形成了“中央決策,、地方執(zhí)行”的整體格局,，這與我國(guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式是相適應(yīng)的。在地方層面,，也形成了“上級(jí)決策,，下面執(zhí)行”的事權(quán)劃分格局。與這種事權(quán)劃分格局相適應(yīng),，明晰中央與地方的支出責(zé)任就變得極其重要,。事權(quán)履行重心過(guò)度地下移，容易引發(fā)國(guó)家治理風(fēng)險(xiǎn),，適度上移事權(quán)履行,，并相應(yīng)上移支出責(zé)任是必要的。因此,，在改革的決定中,，提出了中央事權(quán)、中央地方共同事權(quán)和地方事權(quán)的劃分,，就進(jìn)一步明晰事權(quán)履行和相應(yīng)支出責(zé)任指出了明確的改革路徑,。

　　（作者系財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)）

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