來源：中國網(wǎng)　　　　　　　　　　　　2013-12-24

　　要推進(jìn)財政改革,，讓財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系得到理順，首先要解決的一個問題，就是政府行為的規(guī)范問題,，亦即中央政府與地方政府都必須按照規(guī)范的行為確定各自的財權(quán)與事權(quán)，理順財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系,。

　　作者：譚浩俊

　　十八屆三中全會決定,，將深化財稅體制改革作為一個獨立的問題提出來,，可見財稅體制改革的重要而緊迫。

　　而從“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”的要求來看,，也對財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系作出了進(jìn)一步的明確與界定,，且財權(quán)已不是一般意義上的財權(quán)，而是必須與支出責(zé)任掛鉤,、能夠充分體現(xiàn)公共服務(wù)職能的財權(quán),。

　　問題在于，這樣的界定,，能否讓財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系真正規(guī)范和協(xié)調(diào)起來呢,？財權(quán)與事權(quán)之間，到底哪個在前,、哪個在后,、哪個更加重要呢？

　　按理,，這一關(guān)系并不是雞和蛋的關(guān)系,，既不難理解，也不難理順,。因為,，只要將事權(quán)確定下來，并按照輕重緩急排一排隊,、分一分主次,，財權(quán)如何界定與分配也就十分簡單、十分容易了,。就象一個家庭一樣,，買房、子女結(jié)婚,、衣食,、看病等，財權(quán)如何分配,，都會安排得井井有條,、井然有序的。

　　可是,，恰恰是這個每個家庭都能做好,、每個人也都懂得的道理，到了財政分配方面,，卻一直沒有找到一個很好的辦法,，甚至分配秩序越來越差、分配格局越來越不合理,，財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系也越來越混亂,。一個十分重要的原因,，就是缺少“規(guī)范”二字，財權(quán)界定不規(guī)范,，事權(quán)界定也不規(guī)范,，最終導(dǎo)致財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系變成了雞和蛋的關(guān)系，到底誰更重要,，財政部門說不清,，政府也說不清。于是,，從中央到地方,、從政府到部門、從部門到個人,，都出現(xiàn)了爭財權(quán),、推事權(quán)，重財權(quán),、輕事權(quán)的現(xiàn)象,。自然，財政資金的使用效率也就難以提高了,，財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系也就越來越混亂了,。

　　事實也是如此，從過去幾十年來預(yù)算管理體制的實際情況來看,，一直堅守的是收支平衡原則,，特別對地方財政，更是從法律了明確了不能編制赤字預(yù)算的要求,。而且,，在相當(dāng)一段時間內(nèi)，都提出了以收定支的要求,。也就是說,，財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系是財權(quán)決定事權(quán)、財權(quán)高于事權(quán),，到底做什么事,、做多大事，必須由財力的多少說了算,。

　　在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、財力嚴(yán)重不足,、財權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不匹配的情況下,，按照這樣的原因辦事，或許是有道理的,，也是符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際的,。但是,，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高、財力的不斷增多,，財權(quán)與事權(quán)已經(jīng)基本匹配了,，如果繼續(xù)按照這樣的方式辦事，自然就會帶來許多新的矛盾和問題,。近年來,，為什么地方債務(wù)猛增，很大程度上就是財權(quán)與事權(quán)關(guān)系出現(xiàn)混亂的結(jié)果,。其中,，中央與地方在財權(quán)與事權(quán)關(guān)系上的不協(xié)調(diào)、不匹配,、不合理,，是最主要的原因之一。

　　當(dāng)然,，如果政府行為比較規(guī)范,，政府在界定財權(quán)與事權(quán)關(guān)系時能夠按照規(guī)范的要求進(jìn)行，或許問題會少得多,。問題是,，無論是中央還是地方，在如何規(guī)范行為的問題上,，都沒有能夠做到,，都存在很大的問題。中央政府利用行政權(quán)力,，在高度集中財權(quán)的同時,，又大量下放事權(quán)，使中央與地方在財權(quán)與事權(quán)上嚴(yán)重失衡,。而從地方政府來看,，由于中央政府在財權(quán)與事權(quán)關(guān)系上的過于強(qiáng)勢與不規(guī)范，迫使地方政府不得不用更加不規(guī)范的行為,，盲目確定事權(quán),，盲目擴(kuò)大事權(quán)，并利用“土地財政”和擴(kuò)大政府債務(wù)的方式,，使財權(quán)的界定和分配也出現(xiàn)了嚴(yán)重的不規(guī)范現(xiàn)象,。不僅“土地財政”被過度利用，政府債務(wù)也無序擴(kuò)大,，形成財權(quán)與事權(quán)的雙重惡性膨脹,、雙重?zé)o序運行。

　　也正是因為中央和地方都存在比較嚴(yán)重的行為不規(guī)范問題，不僅導(dǎo)致財權(quán)與事權(quán)關(guān)系的極度混亂,，也使得預(yù)算行為變成了權(quán)力工具,，《預(yù)算法》則成為了一種擺設(shè)。這樣的結(jié)果,，自然就沒有規(guī)范可言,，也沒有秩序可講了。

　　所以,，財政改革到底應(yīng)當(dāng)怎樣改,，財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系到底應(yīng)當(dāng)如何界定，財權(quán)與事權(quán)到底哪個更重要,、更關(guān)鍵,，就成為財政改革最重要、最緊迫的一項工作,。

　　顯然,，要推進(jìn)財政改革，讓財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系得到理順,，首先要解決的一個問題,，就是政府行為的規(guī)范問題，亦即中央政府與地方政府都必須按照規(guī)范的行為確定各自的財權(quán)與事權(quán),，理順財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系,。中央可以適當(dāng)多一些財力的支配權(quán)，但不能損害地方的利益,。地方可以多爭取一些財力,，但也必須依據(jù)實際需要，而不是盲目擴(kuò)大財力支配權(quán),。

　　在此基礎(chǔ)上,，各自都按照輕重緩急排出自己需要解決的矛盾和問題、處理的各種社會事務(wù),。其中,，滿足公共需要、提供公共服務(wù)是最重要,、最緊迫的內(nèi)容,。必須在滿足這一條件下，才能考慮其他方面的需要,，而不是將公共職能置于一邊,，去考慮其他方面的事務(wù)。在這方面,，三中全會決定表述得是非常明確的,。適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任,，國防、外交,、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán),；部分社會保障,、跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系,；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán),。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。

　　如果事權(quán)界定好了,，財權(quán)分配也就相對簡單和容易了,。因為，財力的分配完全可以按照事權(quán)的輕重緩急予以安排,，并制定出科學(xué)合理的分配計劃,。

　　接下來要做的，就是規(guī)范預(yù)算行為,，包括預(yù)算編制,、預(yù)算審查、預(yù)算批準(zhǔn),、預(yù)算執(zhí)行,、預(yù)算監(jiān)督等，都要嚴(yán)格,、規(guī)范,、有序。一旦預(yù)算確定,，誰也無法隨意理性預(yù)算,，且預(yù)算安排的資金必須確保專款專用,，任何人,、任何單位都不得隨意更改。否則,，追究法律責(zé)任,。

　　至于稅收制度怎么改，稅制怎么確定,，也可以按照財權(quán)與事權(quán)分配的情況以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要,，作出合理的調(diào)整與完善。其中,，能否給地方稅收方面的立法權(quán)和開征權(quán),，也是值得研究和關(guān)注的問題。

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