3月17日,，備受矚目的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》在十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議獲表決通過(guò),，標(biāo)志著改革開(kāi)放40年以來(lái)第八次政府機(jī)構(gòu)改革序幕由此拉開(kāi)。

申論熱點(diǎn)獨(dú)家模擬預(yù)測(cè)題及詳細(xì)解析

【模擬預(yù)測(cè)題】

【國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案經(jīng)十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議第五次全體會(huì)議表決通過(guò),。此次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案調(diào)整后,，都有哪些變化呢？】

【詳解】

根據(jù)《方案》，自然資源部,、生態(tài)環(huán)境部,、文化和旅游部、中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì),、國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì),、退役軍人事務(wù)部、應(yīng)急管理部,、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局,、國(guó)家醫(yī)療保障局等一系列新機(jī)構(gòu)出現(xiàn)在中國(guó)的政治視野中，而國(guó)土資源部,、國(guó)務(wù)院法制辦,、國(guó)務(wù)院三峽辦、銀監(jiān)會(huì),、保監(jiān)會(huì)等將退出歷史舞臺(tái),。

改革后，國(guó)務(wù)院除辦公廳外,，設(shè)置組成部門26個(gè),，現(xiàn)有正、副部級(jí)機(jī)構(gòu)分別減少8個(gè)和7個(gè),。

這次機(jī)構(gòu)改革被認(rèn)為是近20年來(lái)力度最大的一次,，在很多方面超出了外界此前的預(yù)期。上次如此宏大的機(jī)構(gòu)改革可以追溯到1998年,，當(dāng)時(shí)中國(guó)政府裁撤,、合并了很多部委。

自上世紀(jì)70年代末中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái),，國(guó)務(wù)院至今已進(jìn)行了7次機(jī)構(gòu)改革,。全國(guó)政協(xié)委員,、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民在兩會(huì)期間表示,，“(這次改革)涉及的范圍之廣，職能調(diào)整之深刻,，是新中國(guó)成立以來(lái)前所未有的,。”

15張新面孔

在這輪機(jī)構(gòu)改革中，一批新組建的機(jī)構(gòu)首次亮相,，包括7個(gè)國(guó)務(wù)院組成部門和8個(gè)國(guó)務(wù)院其他機(jī)構(gòu),。

組建退役軍人事務(wù)部，被認(rèn)為是《方案》中最出乎意料的改革,。盡管,，之前中共十九大已經(jīng)明確組建退役軍人管理保障機(jī)構(gòu)，但這一機(jī)構(gòu)甫一面世，行政級(jí)別就如此之高,，仍超出了外界的普遍預(yù)期,。

國(guó)務(wù)院組成部門不同于國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu),，其部門的成立及“一把手”的任免,，都需由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)——全國(guó)人民代表大會(huì)來(lái)決定，地位不同一般,。

中國(guó)以往的退役軍人管理職責(zé)比較分散,，退伍軍人安置工作由軍委參謀部和民政部負(fù)責(zé)，民政部設(shè)有優(yōu)撫安置局;而軍官安置則由軍委政治部,、人社部負(fù)責(zé),，在人社部設(shè)立了軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置司。此外,，國(guó)務(wù)院還成立了軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置工作小組,，辦公室設(shè)在人社部軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置司。

根據(jù)《方案》,，新組建的退役軍人事務(wù)部將對(duì)民政部的退役軍人優(yōu)撫安置職責(zé),，人社部的軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置職責(zé)，以及中央軍委政治工作部,、后勤保障部有關(guān)職責(zé)進(jìn)行整合,，統(tǒng)一負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)業(yè)干部、復(fù)員干部,、退休干部,、退役士兵的移交安置工作。

分析認(rèn)為,，此舉將有助于解決長(zhǎng)期以來(lái)由于多頭管理,，在退役軍人就業(yè)安置、待遇保障等方面所積壓的歷史“欠賬”,。

在這次新組建的部委中,，除了退役軍人事務(wù)部，另一個(gè)全新的部門是應(yīng)急管理部,。清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)薛瀾在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示,，這是一個(gè)職能空前廣泛的新機(jī)構(gòu)。

根據(jù)《方案》,，組建后的應(yīng)急管理部集中了國(guó)家安監(jiān)總局,、公安部、民政部,、國(guó)土部等13個(gè)部門應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和救災(zāi)的職責(zé),，統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理消防,、地震、森林防火,、礦難救援等所有突發(fā)自然災(zāi)害及生產(chǎn)安全事故的處理,。這也是此次機(jī)構(gòu)改革中涉及機(jī)構(gòu)最多的一項(xiàng)改革。

尤其值得關(guān)注的是,，《方案》還提出公安消防部隊(duì),、武警森林部隊(duì)轉(zhuǎn)制后，與安全生產(chǎn)等應(yīng)急救援隊(duì)伍一并作為綜合性常備應(yīng)急骨干力量,，由應(yīng)急管理部管理,。此舉，更強(qiáng)化了這一超級(jí)機(jī)構(gòu)作為國(guó)家總救援隊(duì)的形象,。

在國(guó)務(wù)院其他機(jī)構(gòu)中,，也有很多令人耳目一新的新面孔，比如國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署和國(guó)家移民管理局,。

這些機(jī)構(gòu)的相同之處是,，之前負(fù)責(zé)管理相關(guān)職責(zé)的機(jī)構(gòu)分散在各部委之中，級(jí)別比較低,，隨著中國(guó)國(guó)際化進(jìn)程的加快,，近些年相關(guān)職責(zé)的重要性突顯出來(lái)。所以,，這次改革專門成立了新的機(jī)構(gòu),，對(duì)原有職責(zé)進(jìn)行升級(jí)管理。

國(guó)家移民管理局是發(fā)達(dá)國(guó)家的“標(biāo)配”,。以前,，中國(guó)負(fù)責(zé)這項(xiàng)事務(wù)的機(jī)構(gòu)只是公安部下屬的一個(gè)局級(jí)單位——出入境管理局，業(yè)務(wù)也僅限于出入境管理,。

新組建的國(guó)家移民管理局,，雖然仍由公安部管理，但級(jí)別,、權(quán)限較之前有了明顯提升,。更重要的是，新機(jī)構(gòu)將更好地應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的移民管理服務(wù)需求,。

國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署則整合了商務(wù)部對(duì)外援助工作的有關(guān)職責(zé)和外交部對(duì)外援助協(xié)調(diào)的職責(zé),。國(guó)務(wù)委員王勇在向全國(guó)人大作說(shuō)明時(shí)說(shuō),，設(shè)立這個(gè)機(jī)構(gòu)是為了“發(fā)揮對(duì)外援助作為大國(guó)外交的重要手段作用”,，更好地服務(wù)國(guó)家外交總體布局和“一帶一路”倡議。

分析認(rèn)為,，國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署的設(shè)立有助于結(jié)束中國(guó)“援外破碎化”的格局,，提高資金使用效率。有數(shù)據(jù)顯示，從2000年到2014年,，中國(guó)向發(fā)展中國(guó)家提供的對(duì)外援助已超過(guò)3000億美元,，僅次于世界第一大捐助國(guó)——美國(guó)。

環(huán)保部門再“升級(jí)”

除了新面孔之外,，在這輪機(jī)構(gòu)改革中,，一些部門的職能也得到了進(jìn)一步的強(qiáng)化，比如環(huán)保部就在此次改革中完成了自己的第四次“升級(jí)”,。

中國(guó)政府環(huán)保機(jī)構(gòu)的設(shè)立,，最早可以追溯到1982年，在那年的機(jī)構(gòu)改革中,，新成立的城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)保部下設(shè)立了一個(gè)新的局級(jí)單位——環(huán)境保護(hù)局;1988年,，環(huán)保工作從城鄉(xiāng)建設(shè)部分離出來(lái)，成立了獨(dú)立的副部級(jí)機(jī)構(gòu)——國(guó)家環(huán)保局;1998年,，升格為正部級(jí)的國(guó)家環(huán)�,？偩�;2008年，再次升格為環(huán)保部,，成為國(guó)務(wù)院組成部門,。

在這輪改革中新組建的生態(tài)環(huán)境部，除了之前環(huán)保部的職責(zé)外,，還增加了國(guó)家發(fā)改委的應(yīng)對(duì)氣候變化和減排職責(zé),、國(guó)土部的監(jiān)督防止地下水污染職責(zé)、水利部的編制水功能區(qū)劃,、排污口設(shè)置管理,、流域水環(huán)境保護(hù)職責(zé)等近10項(xiàng)與環(huán)保相關(guān)的職責(zé)，職能范圍再次擴(kuò)大,。

全國(guó)政協(xié)委員,、環(huán)保部副部長(zhǎng)黃潤(rùn)秋在“兩會(huì)”討論國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的小組會(huì)議上發(fā)言稱，“這次環(huán)保部沒(méi)有職能拿出去,，都是在做加法,，沒(méi)有做減法。”公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)也認(rèn)為,，“這(生態(tài)環(huán)境部)是環(huán)保部的擴(kuò)大版”,。

“這是一個(gè)很重大的變化。”馬軍說(shuō),，現(xiàn)在的環(huán)保部受制于很多互相重疊和重復(fù)的職責(zé),，比如對(duì)水資源的管理，而組建后的生態(tài)環(huán)境部將統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責(zé),。

這輪改革中,，另一個(gè)職能得到充實(shí)的部委是國(guó)土部,。根據(jù)《方案》，將以國(guó)土部為基礎(chǔ)組建自然資源部,。

這個(gè)新部門,，除了國(guó)土部原有的職責(zé)外，還獲得了國(guó)家發(fā)改委的編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé),、住建部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé),，以及水利部、農(nóng)業(yè)部,、林業(yè)局,、海洋局對(duì)水、草原,、森林,、濕地和海洋等自然資源的管理權(quán)力。整合力度之大,，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了外界之前的預(yù)期,。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副研究員牛雄告訴《中國(guó)新聞周刊》，強(qiáng)大的自然資源部的組建,，將有助于解決自然資源所有者不到位,、空間規(guī)劃重疊等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)對(duì)山水林田湖草的整體保護(hù),。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部,、國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)、文化和旅游部的組建,，也使得現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)部,、國(guó)家衛(wèi)計(jì)委、文化部的職能得到了加強(qiáng),。

根據(jù)《方案》,，將農(nóng)業(yè)部的職責(zé)，以及國(guó)家發(fā)改委,、財(cái)政部,、國(guó)土資源部、水利部的有關(guān)農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目管理職責(zé)整合,，組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部,。此舉被認(rèn)為是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)之一，對(duì)有志于投身鄉(xiāng)村振興的企業(yè)是重大利好,，也有助于貧困農(nóng)村地區(qū)的精準(zhǔn)脫貧,。

新組建的國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)，整合了國(guó)家衛(wèi)計(jì)委,、國(guó)務(wù)院深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室,、全國(guó)老齡工作委員會(huì)辦公室的職責(zé),，以及工信部的牽頭《煙草控制框架公約》履約工作職責(zé),，和國(guó)家安監(jiān)總局的職業(yè)安全健康監(jiān)督管理職責(zé),。

分析認(rèn)為，將老年健康和養(yǎng)老方面的職責(zé)納入衛(wèi)生部門,，將有助于應(yīng)對(duì)中國(guó)日益加劇的人口老齡化問(wèn)題,，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為老百姓提供全方位全周期的健康服務(wù),。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)也有望迎來(lái)黃金時(shí)代,。

全國(guó)人大內(nèi)司委委員鄭功成在“兩會(huì)”期間舉行的新聞發(fā)布會(huì)上表示，2017年中國(guó)60歲以上的人口比例,，已從1999年的10%增至17.3%,。

此外，科技部,、審計(jì)署也在這輪機(jī)構(gòu)改革中,，得到了一定的加強(qiáng)和優(yōu)化�,？萍疾空�合了��(guó)家外國(guó)專家局的職責(zé),，還把負(fù)責(zé)大量科研經(jīng)費(fèi)的國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)納入了管理范圍。

審計(jì)署則獲得了國(guó)家發(fā)改委的重大項(xiàng)目稽察,、財(cái)政部的中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況的監(jiān)督檢查,、國(guó)資委的國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)的職責(zé)。

多部門合而為一

這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革,，還對(duì)一些設(shè)置重疊,、職能交叉的機(jī)構(gòu)進(jìn)行了整合，體現(xiàn)了協(xié)同高效的統(tǒng)籌思路,。組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局就是一個(gè)最好的例子,。

這個(gè)新機(jī)構(gòu)整合的三個(gè)正部級(jí)總局——國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局,、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局,，在職能上有諸多相近之處，此前,，在實(shí)際工作中常常出現(xiàn)多頭執(zhí)法的局面,。

譬如一個(gè)飯館，就需要分別向工商,、質(zhì)檢,、食品監(jiān)管等不同部門申報(bào)、接受檢查,，不僅推高執(zhí)法成本,，也加重企業(yè)負(fù)擔(dān),。多年來(lái)，各界一直有合并之聲,。之前在一些地方,，已經(jīng)實(shí)行了類似改革，如深圳市就設(shè)有市場(chǎng)監(jiān)督管理局,。

根據(jù)《方案》,，新組建的國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局將統(tǒng)管工商、質(zhì)檢,、食品,、藥品、價(jià)格監(jiān)督等職責(zé),，營(yíng)造競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)環(huán)境,，推進(jìn)綜合監(jiān)管執(zhí)法，讓民眾對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量更放心,。

類似的合并,，也體現(xiàn)在國(guó)家林業(yè)和草原局的組建中。這一機(jī)構(gòu)將林業(yè)和草原的監(jiān)管職能合到一起,。過(guò)去,，草原和林業(yè)分別由農(nóng)業(yè)部和國(guó)家林業(yè)局各自管理。但草原與森林“你中有我,、我中有你”,，很難完全分開(kāi)，所以這兩個(gè)部門經(jīng)常為此“打架”,。

比如,，在北方防治沙塵暴時(shí)，有些地區(qū)到底是植樹(shù)還是種草,，雙方就長(zhǎng)期相持不下,。主管草原的農(nóng)業(yè)部主張植草，主管林業(yè)的國(guó)家林業(yè)局則傾向于種樹(shù),。當(dāng)達(dá)成“宜林則林,、宜草則草”的共識(shí)后，雙方又對(duì)“灌木到底是樹(shù)還是草”產(chǎn)生了分歧,。國(guó)家林業(yè)和草原局的組建,，將從根本上解決這一難題。

另外,，國(guó)家林業(yè)和草原局還整合了國(guó)土部,、住建部、水利部、農(nóng)業(yè)部,、國(guó)家海洋局等部門的部分職責(zé),，終結(jié)了對(duì)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū),、自然遺產(chǎn),、地質(zhì)公園等長(zhǎng)期存在的多頭管理現(xiàn)象。中國(guó)有望在不久出現(xiàn)比肩美國(guó)黃石公園的國(guó)家公園,。

國(guó)家醫(yī)療保障局的成立,，則終結(jié)了人社部,、國(guó)家衛(wèi)計(jì)委對(duì)“三險(xiǎn)”分治的局面,。此前，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn),、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)由人社部負(fù)責(zé),，而新型農(nóng)村合作醫(yī)療則由國(guó)家衛(wèi)計(jì)委負(fù)責(zé)。

“三險(xiǎn)合一”的目標(biāo),，早在幾年前就已提出,，但由于雙方在哪個(gè)部門主導(dǎo)這個(gè)問(wèn)題上相持不下，至今沒(méi)有落地,。這次,，國(guó)家醫(yī)療保障局的組建也將最終解決這一遺留問(wèn)題。

銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的合并,，可能是這次機(jī)構(gòu)改革中最受關(guān)注的改革舉措,。這被認(rèn)為是2003年政府機(jī)構(gòu)改革以來(lái)，金融監(jiān)管領(lǐng)域最大的改革動(dòng)作,。改革后,，中國(guó)金融業(yè)將形成“一行兩會(huì)”的新監(jiān)管框架。

中原銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家王軍對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō),，銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的合并,，主要是為了填補(bǔ)此前兩者在監(jiān)管范圍上形成的空白地帶。

中國(guó)以往根據(jù)不同業(yè)態(tài),，分別用不同機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)管銀行業(yè),、保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè),，另外央行也有金融監(jiān)管職能,。由于四個(gè)機(jī)構(gòu)橫向聯(lián)系弱，鉆規(guī)定漏洞的金融衍生產(chǎn)品增多,，金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)加劇,。這次對(duì)銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的主管部門實(shí)施整合，就是為了防范漏洞,。

“小國(guó)務(wù)院”瘦身

在這輪機(jī)構(gòu)改革中,，隨著一批新機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生,，一些部門也退出了歷史舞臺(tái)，比如國(guó)務(wù)院法制辦,、國(guó)務(wù)院三峽辦,、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等,。

據(jù)統(tǒng)計(jì),，國(guó)務(wù)院不再保留的組成部門有國(guó)土部、環(huán)保部,、農(nóng)業(yè)部,、文化部、國(guó)家衛(wèi)計(jì)委和監(jiān)察部等6個(gè)部委,，撤銷的辦事機(jī)構(gòu)還有國(guó)務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會(huì)及其辦公室,、國(guó)務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)及其辦公室。

國(guó)務(wù)委員王勇在向全國(guó)人大作說(shuō)明時(shí)說(shuō),，考慮到三峽主體工程建設(shè)任務(wù)已經(jīng)完成,，南水北調(diào)東線和中線工程已經(jīng)竣工，方案提出,，將這兩個(gè)委員會(huì)及其辦公室并入水利部,。

“這次改革若連三峽辦都不改的話，那還能改什么?”全國(guó)政協(xié)委員,、國(guó)務(wù)院三峽辦主任聶衛(wèi)國(guó)在兩會(huì)期間表示,，對(duì)于撤銷三峽辦，“我早做好了思想準(zhǔn)備”,。

另外,，還有一些部委在此次改革中職能有所弱化。比如,，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)劃給新組建的自然資源部后,，外界普遍認(rèn)為，住建部的權(quán)力被削弱,。不過(guò),，在這輪改革中“瘦身”最多的還是素有“小國(guó)務(wù)院”之稱的國(guó)家發(fā)改委。

根據(jù)《方案》,，國(guó)家發(fā)改委多項(xiàng)“含金量”較高的職能被劃歸其他部門,。比如，組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)并入新組建的自然資源部;應(yīng)對(duì)氣候變化和減排職責(zé)并入新組建的生態(tài)環(huán)境部;農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目將整合并入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部;重大項(xiàng)目稽察劃入審計(jì)署等,。

國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示,，對(duì)國(guó)家發(fā)改委而言，這次改革的力度非常大，這輪改革之后,，它的職能將大大減少,。

此前按照規(guī)定，國(guó)家發(fā)改委審批的項(xiàng)目涉及農(nóng)林水利,、能源,、交通運(yùn)輸、信息產(chǎn)業(yè),、原材料,、城建、社會(huì)事業(yè),、金融,、外商投資等各個(gè)領(lǐng)域。輿論一直對(duì)其職能范圍過(guò)大,，與其他部委存在交叉多有議論,。

汪玉凱認(rèn)為,，通過(guò)這輪機(jī)構(gòu)調(diào)整,，國(guó)家發(fā)改委與其他部委職能交叉、重疊的現(xiàn)象,，將會(huì)得到明顯改善,。“今后，國(guó)家發(fā)改委將減少對(duì)微觀事務(wù)的干預(yù),，更好的發(fā)揮宏觀調(diào)控作用,。”