什么是政府的社會管理職能

    “社會管理”是一個有豐富含義而論說不一的復雜概念。在英語中,，“society administration”和“society management”之間也有顯著不同,。在北美英語語系國家和英聯(lián)邦國家中，并沒有哪個概念能夠與中文的“社會管理”恰好吻合,。即使是直譯的“society administration”和“society management”的含義也有所不同,。“society management”有公共關系的意味,，有時特指社會中介組織提供的公關和社會關系管理服務,；有時則有社區(qū)自主管理的含義。在法語里,，社會管理的對應概念為“administration societe”,；德語中為“die gesellschafliche regierung”，這兩個概念與中文意義上的社會管理也有一定距離,。而與中文“社會管理”較為接近的“society administration”也并不必然指代政府的社會管理職能,，公共部門、私營部門,，乃至第三部門都可以進行有效的社會管理,。

    社會是人們依據(jù)一定的關系彼此結合而成的生活共同體，是人們相互交往的產(chǎn)物,，是各種社會關系的總和,。社會的發(fā)展史就是人類從愚昧、野蠻,、落后向自由,、文明,、繁榮演進的動態(tài)過程，也是由功能一元化的,、結構簡單的早期社會,，發(fā)展到功能多元化的、結構復雜的現(xiàn)代社會的分化過程,�,！艾F(xiàn)代社會的基本結構框架由政治國家、市場經(jīng)濟和公民社會構筑而成,，它們各自有不同的活動主體,、不同的組織目標、不同的社會功能,、不同的組織結構,、不同的激勵機制、不同的運作邏輯,�,！闭�府就是根��(jù)這三大領域的軸心原則和社會功能來分配其指導、規(guī)劃和調控等管理職能的,，而它們之間組合方式,、力量對比的調整過程就構成了政府職能演變的根本動因。正是以政治為中心的一元領域向政治—經(jīng)濟—社會領域分離的發(fā)展態(tài)勢,，使得政府根據(jù)現(xiàn)代社會特點管理社會公共事務,，成為社會現(xiàn)代化不可或缺的條件。

    現(xiàn)代社會的一個基本特征就是市場經(jīng)濟構成社會運行的基本面,，復雜的分工,、交易系統(tǒng)促進了經(jīng)濟生活的蓬勃發(fā)展，同時也使得社會利益主體多元化,、社會結構階層化,、社會關系復雜化。這種情況加劇了社會張力的蓄積和社會矛盾的頻繁化,，客觀上要求政府必須強化自身的社會管理職能,，協(xié)調社會各領域的和諧發(fā)展；對相互依托,、相互促進的社會諸因素從宏觀上進行管理,，妥善處理好不同領域之間的職能分工問題；保證經(jīng)濟領域,、政治領域與社會領域之間的均衡發(fā)展和健康關系,，促成相對獨立、互為作用的社會體系，共同推進社會進步與發(fā)展,。

    從理論上講,，政府社會管理中的“社會”就是與國家相對應的公民社會。在西方國家語境下,，國家是指在一定的領土范圍內通過合法壟斷暴力的使用權而對其居民進行強制性管理的各種組織機構及其體現(xiàn)的強制性等級制關系的總體,；社會則相應地指在該國家領土范圍內的居民及其群體的非國家組織與關系的總和。兩者關系的調整,，也就構成國家機構設置和職能界定的基準線。在西方,，人們習慣于將國家行政性關系之外的那一大部分社會生活稱為“公民社會”,，傳統(tǒng)的理論家則向來把“公民社會”的存在視為公民自由和社會發(fā)展的保證�,？梢哉f,，社會管理的理論邏輯起點就是源于西方語境中的公民社會。它立足于培養(yǎng)具有平等,、自由,、參與意識的現(xiàn)代公民和非政府組織體系，提供能為社會多元主體的融合共存,、政治與法律環(huán)境,，以充分滿足社會文化再生產(chǎn)、社會整合和個性成長的需要,。

    從實踐上講,，政府社會管理職能區(qū)別于政治統(tǒng)治職能和經(jīng)濟管理職能的主要之點，就在于它以維護社會公平與公正為首要目標,，注重社會結構整合的最佳狀態(tài)和社會各部分的協(xié)調發(fā)展,。特別是隨著經(jīng)濟全球化和信息技術的快速發(fā)展，現(xiàn)代社會日益呈現(xiàn)出系統(tǒng)性,、開放性,、復雜性的多元發(fā)展態(tài)勢，勢必沖擊既有的社會結構,，進而導致社會無序程度增加,，社會熵增值。因而政府必須以解決社會問題為出發(fā)點,，通過社會規(guī)制維護社會秩序的正常運轉,，制定配套的社會政策促進社會福利的最大化，從片面追求經(jīng)濟增長轉向追求經(jīng)濟與社會之間,、城鄉(xiāng)之間,、區(qū)域之間、人與自然之間協(xié)調發(fā)展。

    社會管理是一個動態(tài)的復合概念,，隨著社會現(xiàn)代化變遷過程而不斷調整,。20世紀50年代以后，隨著社會工業(yè)化態(tài)勢的加速推進,，西方國家的部分學者對社會現(xiàn)代化過程中經(jīng)濟增長與社會發(fā)展之間的關系做了更為全面而深刻的闡述,，試圖重新定義以往的理性主義經(jīng)濟發(fā)展觀，將人自身的發(fā)展和完善,、社會的公正與平等以及和諧的生態(tài)和人文環(huán)境,，作為人類努力的目標和規(guī)范的尺度。同時,，現(xiàn)實社會的異質性,、離散性和復雜性程度隨著現(xiàn)代化發(fā)展的深入而不斷提升，需要有效的社會規(guī)制來維持社會的正常運轉,，限制威脅到公眾健康,、安全和福利的行為，提供旨在發(fā)展共識和塑造公共輿論的機制,。在這種情況下,，西方國家普遍把社會管理（規(guī)制）作為預防危害、提供公共福利的一種基本的政府職能,。政府通過培育多元的社會治理主體,，利用靈活多樣的社會規(guī)制工具，編織社會良好運行的“無形之網(wǎng)”,。70年代以后,，社會管理與社會規(guī)制成為流行概念，系指國家為提高經(jīng)濟效率和社會公平最大化而干預社會生活的系統(tǒng)化,、全面性社會管理機制與管理技術的總和,。

    在我國，改革開放以前,，政府確立了中央集權的計劃經(jīng)濟體制,，將社會管理納入經(jīng)濟管理范疇，通過計劃手段管理紛繁復雜與千變萬化的社會經(jīng)濟生活,。按照國內學者的界定,，這是一種“靜態(tài)管理模式”以及“管制情結”，其基本特征是“封閉性,、靜態(tài)性,、保守性、單一性,、控制性,、專制性、差異性待遇和區(qū)別性對待、直接性以及物質占有性與人身束縛性”,；其實現(xiàn)方式主要是管制,，“通過集權式的計劃安排來理性設計社會運轉的秩序，把社會實體的活動包起來,，管到底,，力求通過這個損益最小，效果最好的計劃把散亂無序的社會生活納入剛性的秩序之中,�,！边@種管理方式在一定的時期內是合理且有效的，但同時也僵化了社會的思想,、活力,，抑制了經(jīng)濟、文化,、社會領域的分化與平衡發(fā)展，使得政治生活一枝獨秀,，而社會卻消極依賴政府,，缺乏自我管理、自我發(fā)展的能力,。

    改革開放伊始,，根據(jù)國內外發(fā)展的歷史經(jīng)驗和西方社會現(xiàn)代化的理論，一些學者開始提出了經(jīng)濟,、政治,、社會、文化和科技等各方面協(xié)調發(fā)展的問題,�,！暗�是��80年代初，這種討論,，多少還有幾分形而上學的抽象性,，還未引起人們足夠的重視。相當多的人實際關注的,，仍只是經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟的發(fā)展,，對非經(jīng)濟因素的發(fā)展研究和認識，明顯滯后,�,！�