什么是政府的社會管理職能

    “社會管理”是一個有豐富含義而論說不一的復雜概念。在英語中,，“society administration”和“society management”之間也有顯著不同,。在北美英語語系國家和英聯(lián)邦國家中，并沒有哪個概念能夠與中文的“社會管理”恰好吻合,。即使是直譯的“society administration”和“society management”的含義也有所不同,。“society management”有公共關(guān)系的意味,，有時特指社會中介組織提供的公關(guān)和社會關(guān)系管理服務(wù),；有時則有社區(qū)自主管理的含義。在法語里,，社會管理的對應(yīng)概念為“administration societe”,；德語中為“die gesellschafliche regierung”,，這兩個概念與中文意義上的社會管理也有一定距離。而與中文“社會管理”較為接近的“society administration”也并不必然指代政府的社會管理職能,，公共部門,、私營部門，乃至第三部門都可以進行有效的社會管理,。

    社會是人們依據(jù)一定的關(guān)系彼此結(jié)合而成的生活共同體,，是人們相互交往的產(chǎn)物，是各種社會關(guān)系的總和,。社會的發(fā)展史就是人類從愚昧、野蠻,、落后向自由,、文明、繁榮演進的動態(tài)過程,，也是由功能一元化的,、結(jié)構(gòu)簡單的早期社會，發(fā)展到功能多元化的,、結(jié)構(gòu)復雜的現(xiàn)代社會的分化過程,。“現(xiàn)代社會的基本結(jié)構(gòu)框架由政治國家,、市場經(jīng)濟和公民社會構(gòu)筑而成,，它們各自有不同的活動主體、不同的組織目標,、不同的社會功能,、不同的組織結(jié)構(gòu)、不同的激勵機制,、不同的運作邏輯,。”政府就是根據(jù)這三大領(lǐng)域的軸心原則和社會功能來分配其指導,、規(guī)劃和調(diào)控等管理職能的,，而它們之間組合方式、力量對比的調(diào)整過程就構(gòu)成了政府職能演變的根本動因,。正是以政治為中心的一元領(lǐng)域向政治—經(jīng)濟—社會領(lǐng)域分離的發(fā)展態(tài)勢,，使得政府根據(jù)現(xiàn)代社會特點管理社會公共事務(wù)，成為社會現(xiàn)代化不可或缺的條件,。

    現(xiàn)代社會的一個基本特征就是市場經(jīng)濟構(gòu)成社會運行的基本面,，復雜的分工、交易系統(tǒng)促進了經(jīng)濟生活的蓬勃發(fā)展,，同時也使得社會利益主體多元化,、社會結(jié)構(gòu)階層化,、社會關(guān)系復雜化。這種情況加劇了社會張力的蓄積和社會矛盾的頻繁化,，客觀上要求政府必須強化自身的社會管理職能,，協(xié)調(diào)社會各領(lǐng)域的和諧發(fā)展；對相互依托,、相互促進的社會諸因素從宏觀上進行管理,，妥善處理好不同領(lǐng)域之間的職能分工問題；保證經(jīng)濟領(lǐng)域,、政治領(lǐng)域與社會領(lǐng)域之間的均衡發(fā)展和健康關(guān)系,，促成相對獨立、互為作用的社會體系,，共同推進社會進步與發(fā)展,。

    從理論上講，政府社會管理中的“社會”就是與國家相對應(yīng)的公民社會,。在西方國家語境下,，國家是指在一定的領(lǐng)土范圍內(nèi)通過合法壟斷暴力的使用權(quán)而對其居民進行強制性管理的各種組織機構(gòu)及其體現(xiàn)的強制性等級制關(guān)系的總體；社會則相應(yīng)地指在該國家領(lǐng)土范圍內(nèi)的居民及其群體的非國家組織與關(guān)系的總和,。兩者關(guān)系的調(diào)整,，也就構(gòu)成國家機構(gòu)設(shè)置和職能界定的基準線。在西方,，人們習慣于將國家行政性關(guān)系之外的那一大部分社會生活稱為“公民社會”,，傳統(tǒng)的理論家則向來把“公民社會”的存在視為公民自由和社會發(fā)展的保證�,？梢哉f,，社會管理的理論邏輯起點就是源于西方語境中的公民社會。它立足于培養(yǎng)具有平等,、自由,、參與意識的現(xiàn)代公民和非政府組織體系，提供能為社會多元主體的融合共存,、政治與法律環(huán)境,，以充分滿足社會文化再生產(chǎn)、社會整合和個性成長的需要,。

    從實踐上講,，政府社會管理職能區(qū)別于政治統(tǒng)治職能和經(jīng)濟管理職能的主要之點，就在于它以維護社會公平與公正為首要目標,，注重社會結(jié)構(gòu)整合的最佳狀態(tài)和社會各部分的協(xié)調(diào)發(fā)展,。特別是隨著經(jīng)濟全球化和信息技術(shù)的快速發(fā)展，現(xiàn)代社會日益呈現(xiàn)出系統(tǒng)性、開放性,、復雜性的多元發(fā)展態(tài)勢,，勢必沖擊既有的社會結(jié)構(gòu)，進而導致社會無序程度增加,，社會熵增值,。因而政府必須以解決社會問題為出發(fā)點，通過社會規(guī)制維護社會秩序的正常運轉(zhuǎn),，制定配套的社會政策促進社會福利的最大化,，從片面追求經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)向追求經(jīng)濟與社會之間、城鄉(xiāng)之間,、區(qū)域之間,、人與自然之間協(xié)調(diào)發(fā)展。

    社會管理是一個動態(tài)的復合概念,，隨著社會現(xiàn)代化變遷過程而不斷調(diào)整,。20世紀50年代以后，隨著社會工業(yè)化態(tài)勢的加速推進,，西方國家的部分學者對社會現(xiàn)代化過程中經(jīng)濟增長與社會發(fā)展之間的關(guān)系做了更為全面而深刻的闡述，試圖重新定義以往的理性主義經(jīng)濟發(fā)展觀,，將人自身的發(fā)展和完善,、社會的公正與平等以及和諧的生態(tài)和人文環(huán)境，作為人類努力的目標和規(guī)范的尺度,。同時,，現(xiàn)實社會的異質(zhì)性、離散性和復雜性程度隨著現(xiàn)代化發(fā)展的深入而不斷提升,，需要有效的社會規(guī)制來維持社會的正常運轉(zhuǎn),，限制威脅到公眾健康、安全和福利的行為,，提供旨在發(fā)展共識和塑造公共輿論的機制,。在這種情況下，西方國家普遍把社會管理（規(guī)制）作為預防危害,、提供公共福利的一種基本的政府職能,。政府通過培育多元的社會治理主體，利用靈活多樣的社會規(guī)制工具,，編織社會良好運行的“無形之網(wǎng)”,。70年代以后，社會管理與社會規(guī)制成為流行概念,，系指國家為提高經(jīng)濟效率和社會公平最大化而干預社會生活的系統(tǒng)化,、全面性社會管理機制與管理技術(shù)的總和。

    在我國，改革開放以前,，政府確立了中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制,，將社會管理納入經(jīng)濟管理范疇，通過計劃手段管理紛繁復雜與千變?nèi)f化的社會經(jīng)濟生活,。按照國內(nèi)學者的界定,，這是一種“靜態(tài)管理模式”以及“管制情結(jié)”，其基本特征是“封閉性,、靜態(tài)性,、保守性、單一性,、控制性,、專制性、差異性待遇和區(qū)別性對待,、直接性以及物質(zhì)占有性與人身束縛性”,；其實現(xiàn)方式主要是管制，“通過集權(quán)式的計劃安排來理性設(shè)計社會運轉(zhuǎn)的秩序,，把社會實體的活動包起來,，管到底，力求通過這個損益最小,，效果最好的計劃把散亂無序的社會生活納入剛性的秩序之中,。”這種管理方式在一定的時期內(nèi)是合理且有效的,，但同時也僵化了社會的思想,、活力，抑制了經(jīng)濟,、文化,、社會領(lǐng)域的分化與平衡發(fā)展，使得政治生活一枝獨秀,，而社會卻消極依賴政府,，缺乏自我管理、自我發(fā)展的能力,。

    改革開放伊始,，根據(jù)國內(nèi)外發(fā)展的歷史經(jīng)驗和西方社會現(xiàn)代化的理論，一些學者開始提出了經(jīng)濟,、政治,、社會、文化和科技等各方面協(xié)調(diào)發(fā)展的問題,�,！暗�是��80年代初,，這種討論，多少還有幾分形而上學的抽象性,，還未引起人們足夠的重視,。相當多的人實際關(guān)注的，仍只是經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟的發(fā)展,，對非經(jīng)濟因素的發(fā)展研究和認識,，明顯滯后�,！�