新型城鎮(zhèn)化必須將重心下沉

　　羅守貴

　　從根本上轉(zhuǎn)變以往的城鎮(zhèn)化模式，就要將城鎮(zhèn)化的重心下沉,，即讓中小城市尤其是小城鎮(zhèn)成為吸納當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人口的主體,，成為開發(fā)本地資源的基地,，通過小城鎮(zhèn)的發(fā)展來破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題,。通過這種轉(zhuǎn)變,，緩解大城市交通和生態(tài)環(huán)境等方面的壓力,，最終形成大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的格局

　　中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確了推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)思想,、主要目標(biāo),、基本原則和重點(diǎn)任務(wù)。六大任務(wù)中的第一項(xiàng),，就包括“發(fā)展各具特色的城市產(chǎn)業(yè)體系,，強(qiáng)化城市間專業(yè)化分工協(xié)作，增強(qiáng)中小城市產(chǎn)業(yè)承接能力,。全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制,，有序開放中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件,，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)�,！薄＿@可以認(rèn)為是中央適應(yīng)中國城市發(fā)展實(shí)際,，對城鎮(zhèn)化模式的科學(xué)選擇,。其重要亮點(diǎn)之一，就是將人口和產(chǎn)業(yè)發(fā)展與小城鎮(zhèn)和中等城市發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來,。

　　正視大城市與小城鎮(zhèn)的不均衡發(fā)展問題

　　改革開放以來,，中國城鎮(zhèn)化進(jìn)入加速發(fā)展時(shí)期。按人口統(tǒng)計(jì),，城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%上升到2012年的52.6%,，平均每年增長1個(gè)百分點(diǎn)。事實(shí)上,，30多年來城市人口自然增長率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于鄉(xiāng)村,，城市人口快速增長主要是發(fā)達(dá)地區(qū)大中城市對經(jīng)濟(jì)相對落后的鄉(xiāng)村人口強(qiáng)大引力來實(shí)現(xiàn)的。在這種模式下，大城市和超大城市人口迅速膨脹,。

　　截至2012年底,，全國100萬以上人口的特大城市達(dá)到82座，其中400萬人以上的超大城市有14座,。而如果包括市轄縣人口,，超過500萬人口的城市就達(dá)25座，其中北京,、上海,、重慶、廣州,、成都,、鄭州,、深圳,、蘇州等8座城市都超過1000萬人，天津,、石家莊,、哈爾濱3座城市亦接近千萬。

　　我們在城市管理方面遇到的問題,，國外并非沒有,，但遠(yuǎn)不像中國這樣復(fù)雜。以幾個(gè)著名的世界級(jí)大都市為例,，倫敦,、巴黎、紐約的城市人口在達(dá)到700萬-800萬以后就進(jìn)入緩慢增長甚至停止增長階段,。這種情況就允許這些城市逐步建立并完善其交通和其他基礎(chǔ)設(shè)施,，使城市管理和運(yùn)行逐步優(yōu)化。而大量千萬人口級(jí)城市的出現(xiàn),，給我國城市管理帶來了巨大的挑戰(zhàn),。事實(shí)已經(jīng)證明，當(dāng)城市超過一定規(guī)模以后,，交通和生態(tài)環(huán)境等問題不但難以解決,，還會(huì)形成加速惡化的態(tài)勢。近年來,，北京,、上海等城市雖然加快建造地鐵的速度，但交通擁堵狀況仍在進(jìn)一步惡化,；霧霾等環(huán)境污染問題也越來越突出,。

　　而在大城市人口急速膨脹的同時(shí)，小城鎮(zhèn)，尤其是中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的小城鎮(zhèn)則是另一個(gè)極端,。大量小城鎮(zhèn)對人口的吸納能力非常弱,，人口城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出大城市與小城鎮(zhèn)之間極不平衡的特征。那些具有地域特色和資源優(yōu)勢,，與農(nóng)村具有密切聯(lián)系,，本應(yīng)成為吸納農(nóng)村人口的小城鎮(zhèn)逐步“空心化”。

　　這種“空心化”表現(xiàn)為兩種情況：一種是由于大量人口流向發(fā)達(dá)地區(qū)大城市,，再加上這些欠發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施水平和各種服務(wù)能力下降,，從而逐步走向衰落。另一種是缺乏產(chǎn)業(yè)支撐的小城鎮(zhèn),，雖然有一定人口規(guī)模,，但實(shí)際上是一個(gè)個(gè)消費(fèi)型的季節(jié)性城鎮(zhèn)。這主要是一些中西部地區(qū)的縣城,。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民用在發(fā)達(dá)地區(qū)務(wù)工獲得的收入到本地縣城購房,，并讓子女在此讀書，部分老人陪讀,，務(wù)工人員則在每年春節(jié)期間回縣城短暫居住,。這些縣城所在地的城鎮(zhèn)人口規(guī)模雖然較大，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展跟不上,，不能解決就業(yè)問題,，城鎮(zhèn)的持續(xù)發(fā)展能力難以形成。

　　城鎮(zhèn)化“重心下沉”利于改變“頭重腳輕”現(xiàn)象

　　大城市與小城鎮(zhèn)之間的種種不均衡發(fā)展現(xiàn)象的主要原因存在于兩個(gè)方面：第一個(gè)方面是公共服務(wù)資源配置在大城市和小城鎮(zhèn)之間嚴(yán)重失衡,。長期以來,，我們在金融、教育,、醫(yī)療衛(wèi)生,、文化娛樂、體育,、旅游服務(wù)等公共服務(wù)設(shè)施方面的建設(shè)嚴(yán)重偏向大城市,，而很多小城鎮(zhèn)的上述服務(wù)設(shè)施不僅數(shù)量少，質(zhì)量水平更是低下,。第二個(gè)方面是產(chǎn)業(yè)布局在大城市和小城鎮(zhèn)之間嚴(yán)重失衡,。雖然國家和地方的支柱產(chǎn)業(yè)以及重要產(chǎn)業(yè)園區(qū)布局于大城市是集聚效益的需要，但多年來對立足于小城鎮(zhèn)本地資源基礎(chǔ),、與小城鎮(zhèn)當(dāng)?shù)厣�產(chǎn)要素密切相關(guān)的產(chǎn)業(yè)在許多地方?jīng)]有得到很好發(fā)展,。小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，必然缺少對本地人口的吸引力,。

　　大城市過度膨脹,、小城鎮(zhèn)發(fā)展不足的“頭重腳輕”現(xiàn)象，已經(jīng)嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的效率。有鑒于此,，從根本上轉(zhuǎn)變以往的城鎮(zhèn)化模式,，就要將城鎮(zhèn)化的重心下沉，即讓中小城市尤其是小城鎮(zhèn)成為吸納當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人口的主體,，成為開發(fā)本地資源的基地,，通過小城鎮(zhèn)的發(fā)展來破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題。通過這種轉(zhuǎn)變,，緩解大城市交通和生態(tài)環(huán)境等方面的壓力,，最終形成大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。在這方面,，我們已經(jīng)看到中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確指出,，“新型城鎮(zhèn)化要找準(zhǔn)著力點(diǎn)，有序推進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化,，深入實(shí)施城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造,，注重中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化。要實(shí)行差別化的落戶政策,，加強(qiáng)中西部地區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”,，“在具體工作中,，要科學(xué)規(guī)劃實(shí)施,，加強(qiáng)相關(guān)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和制度建設(shè),。堅(jiān)持因地制宜,，探索各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式”。結(jié)合學(xué)習(xí)會(huì)議精神,，筆者認(rèn)為城鎮(zhèn)化的“重心下沉”可集中體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)上：

　　第一,，嚴(yán)格控制大城市在空間上的進(jìn)一步擴(kuò)張，對小城鎮(zhèn)建設(shè)用地要科學(xué)規(guī)劃集約化利用,。對人口密集地區(qū)的縣城可按20萬-30萬人口的規(guī)模進(jìn)行規(guī)劃,，一般的建制鎮(zhèn)按3萬-5萬人口規(guī)模進(jìn)行規(guī)劃，鄉(xiāng)政府駐地所在集鎮(zhèn)按2萬人左右人口規(guī)模進(jìn)行規(guī)劃,。如此規(guī)劃,，小城鎮(zhèn)就可吸納全國一半以上的人口。

　　第二,，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn)支持小城鎮(zhèn)發(fā)展,。優(yōu)化完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，將全國近2萬個(gè)建制鎮(zhèn)作為今后一個(gè)較長時(shí)期城市建設(shè)的重點(diǎn),，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移資金和地方配套資金的合理配置,，將這2萬個(gè)小城鎮(zhèn)建成生活設(shè)施較為完善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐能力較強(qiáng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展載體。

　　第三,，產(chǎn)業(yè)政策區(qū)域化,，區(qū)域政策產(chǎn)業(yè)化。將培育基于小城鎮(zhèn)本地資源優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)作為發(fā)展小城鎮(zhèn)的根本措施,，通過稅收政策等方面在小城鎮(zhèn)的落實(shí)來增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)吸引力,，繼而增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的就業(yè)吸納能力。

　　第四,，將農(nóng)村進(jìn)城人口的社會(huì)保障,、子女教育以及其他福利落實(shí)的重心放在中小城市和城鎮(zhèn)。通過這種制度設(shè)計(jì)引導(dǎo)人口從大城市向中心城市和小城鎮(zhèn)回流,。

　　第五,，將小城鎮(zhèn)建成家庭農(nóng)場的根據(jù)地。2013年中央一號(hào)文件首提發(fā)展“家庭農(nóng)場”,，而新一代農(nóng)業(yè)經(jīng)營者已不滿足于完全住在農(nóng)村的生活方式,，他們在經(jīng)營農(nóng)業(yè)的同時(shí)需要具有較好生活配套條件的城鎮(zhèn)生活。這就對小城鎮(zhèn)發(fā)展提出了新的要求,，同時(shí)也為其提供了新的發(fā)展機(jī)遇,。今后要把每一個(gè)小城鎮(zhèn)建成周圍半徑數(shù)公里內(nèi)家庭農(nóng)場的“總部”，既方便家庭農(nóng)場的管理,，又能為家庭農(nóng)場經(jīng)營者提供便捷的現(xiàn)代城鎮(zhèn)生活條件,。

　　（作者為上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授,、上海市知識(shí)競爭力與區(qū)域發(fā)展研究中心首席專家）

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