????（新華視點(diǎn)）新起點(diǎn)上,預(yù)算法如何捍衛(wèi)超20萬(wàn)億元國(guó)家財(cái)政

??? 新華網(wǎng)北京８月３１日電（新華社“新華視點(diǎn)”記者韓潔,、沈翀,、程士華）８月３１日,，歷經(jīng)四次審議后幾乎“煥然一新”的預(yù)算法修正案草案終獲通過(guò),。這部有“經(jīng)濟(jì)憲法”,、“準(zhǔn)憲法”之稱(chēng)的法律實(shí)現(xiàn)了２０年來(lái)的首次大修,。

????專(zhuān)家稱(chēng),，這場(chǎng)預(yù)算制度改革，對(duì)于包含一般公共財(cái)政收入,、政府性基金收入,、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算在內(nèi)的全口徑財(cái)政收入已超２０萬(wàn)億元的中國(guó)來(lái)說(shuō),，意義重大,，是一個(gè)新的起點(diǎn)，將開(kāi)啟我國(guó)邁向現(xiàn)代財(cái)政制度的“新時(shí)代”,。

????解決地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之困：分清責(zé)任納入預(yù)算管理

????一邊是地方賣(mài)地收入銳減,，一邊是地方債進(jìn)入償債高峰，雙重壓力之下如何防控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為預(yù)算法修改的一大焦點(diǎn),。

????財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在８月３１日的新聞發(fā)布會(huì)上說(shuō)：“把規(guī)范地方政府債務(wù)管理,，防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)單獨(dú)作為一個(gè)部分，凸顯了這個(gè)問(wèn)題的重要性,。重點(diǎn)是解決三個(gè)層面的問(wèn)題,。”

????他說(shuō),，第一,，建立通過(guò)發(fā)行地方政府債券的方式舉債融資機(jī)制，賦予地方政府以適度的舉債權(quán),，解決怎么借的問(wèn)題,。第二，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施分類(lèi)管理和規(guī)�,？刂�,，讓地方政府的債務(wù)分類(lèi)納入預(yù)算管理，接受地方人大監(jiān)督,，還要接受上級(jí)行政和上級(jí)立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督,，解決怎么管的問(wèn)題。第三，理清政府和企業(yè)的責(zé)任,，解決怎么還的問(wèn)題,。

????據(jù)了解，舊預(yù)算法關(guān)于地方各級(jí)預(yù)算不列赤字的規(guī)定給地方政府發(fā)債設(shè)立了閘門(mén),，卻沒(méi)擋住地方政府變相舉債的腳步,。過(guò)去幾年,，地方政府債務(wù)規(guī)模迅速上升,。

????新預(yù)算法在部分“開(kāi)閘”地方發(fā)債的同時(shí)，對(duì)地方政府發(fā)債做出了諸多具體規(guī)定,，以嚴(yán)格防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)張,。比如限定了舉債主體、方式和規(guī)模,，明確舉債的用途應(yīng)當(dāng)是“預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金”,，“只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出”,，并要求對(duì)本級(jí)政府舉借債務(wù)的情況作出說(shuō)明,。

????樓繼偉說(shuō)：“公開(kāi)是最好的陽(yáng)光。因?yàn)橛行��?zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,，目標(biāo)重復(fù),，效果不大。十八屆三中全會(huì)的要求中專(zhuān)門(mén)提出,，要清理,、整合、規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,，當(dāng)然這是‘動(dòng)奶酪’的事情,。通過(guò)公開(kāi)預(yù)算，大家評(píng)一評(píng),，這是一個(gè)辦法,，能夠減少一些專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，有利于合并同類(lèi)項(xiàng),�,！�

????解決“拍腦袋”定預(yù)算改預(yù)算之困：新法規(guī)定違規(guī)調(diào)預(yù)算將被追責(zé)

????“新預(yù)算法的出臺(tái)將對(duì)‘拍腦袋工程’起到一定制約作用�,！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授劉劍文說(shuō),，從立法宗旨看，預(yù)算法以前是一部“幫助政府管錢(qián)袋子”的法律,，現(xiàn)在則是一部“規(guī)范政府錢(qián)袋子”的法律,。“也就是說(shuō),，政府從管理主體,，變?yōu)楸槐O(jiān)督對(duì)象,，人民監(jiān)督政府花錢(qián)�,！�

????“拍腦袋”編預(yù)算,、上項(xiàng)目帶來(lái)的損失和浪費(fèi)十分可怕。如皖南一旅游城市,，耗資３００多萬(wàn)元建設(shè)的大橋在即將竣工之際卻遭拆除,；北方一些嚴(yán)重缺水地區(qū)，卻不遺余力營(yíng)造城市水景,，開(kāi)展“逆生態(tài)”的政績(jī)工程……

????新預(yù)算法增加了有關(guān)“預(yù)算調(diào)整”的規(guī)定,，其中第６７條限定了執(zhí)行中允許調(diào)整預(yù)算的四種情況－－需要增加或減少預(yù)算總支出的、需要調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的,、需要調(diào)減預(yù)算安排的重點(diǎn)支出數(shù)額的,、需要增加舉借債務(wù)數(shù)額的。第７０條則明確規(guī)定,，除６９條規(guī)定的程序,，“各級(jí)政府不得作出預(yù)算調(diào)整的決定�,！�

????約束預(yù)算,，還需要嚴(yán)肅追責(zé)。第９２條明確,，“違反本法規(guī)定,，進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的”，將對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任,；第９４條則更加嚴(yán)格：違反本法規(guī)定“挪用重點(diǎn)支出資金,，或者在預(yù)算之外及超預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)樓堂館所的，責(zé)令改正,，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職,、開(kāi)除的處分�,！�

????專(zhuān)家指出,，近兩年，“三公經(jīng)費(fèi)”管?chē)?yán)了,，但上有政策,、下有對(duì)策，很多不應(yīng)有的開(kāi)支便被列入預(yù)算,，發(fā)生了其他開(kāi)支明顯增加的情況,。這說(shuō)明，預(yù)算編制不科學(xué)，就無(wú)法從源頭卡住花錢(qián)漏洞,，后面的監(jiān)管再詳細(xì)也是徒勞,。

????解決“看不懂”預(yù)算之困：新法規(guī)定不公開(kāi)不說(shuō)明將被追責(zé)

????記者親歷預(yù)算法修改的二審、三審和四審,，如何解決公眾“看不懂”預(yù)算問(wèn)題一直是歷次修改的討論熱點(diǎn),。

????從現(xiàn)行法“只字未提”預(yù)算公開(kāi)，到二審稿將向社會(huì)公開(kāi)預(yù)算,、預(yù)算調(diào)整,、決算寫(xiě)入總則，再到三審,、四審將預(yù)算公開(kāi)的時(shí)效,、內(nèi)容等條款補(bǔ)充入法，并強(qiáng)調(diào)要公開(kāi)機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和政府采購(gòu)情況,，預(yù)算法修改一步步完善，充分保證公眾的知情權(quán),。

????安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)法制研究中心主任華國(guó)慶既是一名關(guān)注預(yù)算法制的學(xué)者,，也曾經(jīng)當(dāng)選過(guò)地方人大代表。他說(shuō),，雖然有著這樣的雙重角色,，但他對(duì)財(cái)政預(yù)算同樣存在看不懂、看不明白的問(wèn)題,。

????上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授蔣洪認(rèn)為,，除了加大人大代表和公眾的專(zhuān)業(yè)知識(shí)水平，公開(kāi)的信息更細(xì)化才是解決看不懂問(wèn)題的根本,。

????從要求政府對(duì)“本級(jí)政府舉借債務(wù)的情況”以及一些重要信息和事項(xiàng)作出說(shuō)明,，到明確一般公共預(yù)算支出中的基本支出“可按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類(lèi)編列到款”，修改后的預(yù)算法又往前邁進(jìn)一步,。

????“現(xiàn)行按功能分類(lèi)公開(kāi),，公眾只能了解錢(qián)是用到了教育方面，還是科技方面,；按經(jīng)濟(jì)分類(lèi)公開(kāi),，公眾就能直觀(guān)看到政府支出中，多少錢(qián)用于發(fā)工資,、多少錢(qián)用于購(gòu)公車(chē),，更容易判斷錢(qián)花得是否合理�,！笔Y洪說(shuō),。

????專(zhuān)家建議，預(yù)算公開(kāi)搞了很多年，落實(shí)起來(lái)仍有難度,。新預(yù)算法強(qiáng)調(diào),，未按規(guī)定公開(kāi)或作出說(shuō)明，將被追究行政責(zé)任,。下一步,，如何貫徹落實(shí)至關(guān)重要。如三公經(jīng)費(fèi),，應(yīng)把數(shù)字算清楚,，接待了多少批人次、人均消費(fèi)多少錢(qián),，其中吃飯多少,、住宿多少、煙酒多少等,，給百姓一本“明白賬”,，這樣的監(jiān)督才更有力更有效。

????解決“亂花錢(qián)不問(wèn)效果”之困：新法貫穿“績(jī)效”理念

????如何用最少的錢(qián)辦好最多的事,，是百姓對(duì)于公共資金花費(fèi)方面最關(guān)心的問(wèn)題之一,。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，只花錢(qián)不問(wèn)效,、一本“糊涂賬”的事情時(shí)有發(fā)生：農(nóng)家書(shū)屋建起來(lái)了,，可一年也沒(méi)幾個(gè)人來(lái)看；每村投入１００多萬(wàn)元建垃圾中轉(zhuǎn)站,，但后期運(yùn)轉(zhuǎn)資金不足成了“擺設(shè)”……

????要管好財(cái)政資金,，強(qiáng)化績(jī)效理念不可或缺。修改后的預(yù)算法,，多處強(qiáng)調(diào)了“績(jī)效管理”：編制預(yù)算要參考“有關(guān)支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果”,；人大出具的預(yù)算審查報(bào)告，要就“提高預(yù)算績(jī)效”提出意見(jiàn)和建議……

????此外,，針對(duì)違反法律,、法規(guī)改變預(yù)算收入上繳方式，以虛報(bào),、冒領(lǐng)等手段騙取預(yù)算資金,，違反規(guī)定擴(kuò)大開(kāi)支范圍、提高開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)等行為,，新法還新增條款予以嚴(yán)肅追責(zé)－－責(zé)令改正,，追回騙取、使用的資金,，有違法所得的沒(méi)收違法所得,，對(duì)單位給予警告或者通報(bào)批評(píng),；對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。

????財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)白景明認(rèn)為,，推進(jìn)績(jī)效管理,，應(yīng)在財(cái)政資金分配中更多引入競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制，減少政府部門(mén)自由裁量權(quán),，同時(shí)要引入第三方機(jī)構(gòu)對(duì)政府花錢(qián)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià),，但如何建立獨(dú)立客觀(guān)的第三方評(píng)估機(jī)制是個(gè)新課題。

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