以新型城鎮(zhèn)化破解土地財政沉疴

　　張鑫

　　當(dāng)城鎮(zhèn)化進(jìn)入新的發(fā)展階段后,，進(jìn)行模式轉(zhuǎn)換也就成為必然要求,。無論從歷史還是現(xiàn)實看,，我國“土地財政”都到了轉(zhuǎn)型的重要關(guān)口,。而要推動地方政府從根本上擺脫對“土地財政”的依賴,，就必須進(jìn)行新一輪的改革

　　12月3日舉行的中共中央政治局會議提出,，要走新型城鎮(zhèn)化道路,，出臺實施國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃,。會議同時要求,，用好第二次全國土地調(diào)查成果，積極穩(wěn)妥推進(jìn)土地管理制度改革,，在全面考慮土地問題復(fù)雜性的基礎(chǔ)上,，進(jìn)行周密周全的制度和政策設(shè)計，統(tǒng)籌謀劃好土地管理制度改革,。這意味著,，改革箭在弦上，“土地財政”這一中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的特有現(xiàn)象,，走到了天盡頭,。

　　中國特有現(xiàn)象

　　“土地財政”不僅指地方政府對土地出讓收入的嚴(yán)重依賴，還包括地方政府以土地為信用基礎(chǔ),，依靠土地抵押設(shè)立融資平臺而進(jìn)行的各類融資活動,。

　　從歷史角度看，各國工業(yè)化和城市化都需要大量原始資本來啟動,。原始資本積累的方式不同,，工業(yè)化和城市化的模式也不同。相對早期資本主義國家通過掠奪本國居民和海外殖民擴(kuò)張來完成資本的原始積累,，國際國內(nèi)環(huán)境決定新中國只能選擇“計劃經(jīng)濟(jì)”模式,，通過農(nóng)業(yè)為工業(yè)化提供剩余的方式促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。到20世紀(jì)80年代，當(dāng)農(nóng)業(yè)為工業(yè)化資本積累提供剩余的這一使命完成后,，我國又通過市場化改革,，賦予工業(yè)自身積累資本的能力，保持了工業(yè)化的順利推進(jìn),。

　　各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗表明,，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化存在著一種互為聯(lián)系、相互促進(jìn)的關(guān)系,，工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的加速器,，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化發(fā)展的必然結(jié)果。但為了保證工業(yè)的優(yōu)先發(fā)展,，我國走了一條工業(yè)化超前,、城鎮(zhèn)化滯后發(fā)展的道路。不僅通過戶籍制度阻礙了鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移,，還曾采取了反城市化的措施,，動員甚至強(qiáng)制城市人口大規(guī)模向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。這就導(dǎo)致我國的城鎮(zhèn)化長期以來在低水平上停滯不前,，越來越成為影響經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展的主要矛盾和問題,。

　　基于我國國情和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展態(tài)勢，黨和國家不失時機(jī)地提出了推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略,。這無疑是一個正確的決策,。但與工業(yè)化相比，城市化快速推進(jìn)需要更多的資金來啟動,，這是農(nóng)業(yè)和工業(yè)無能為力的,。這樣，為城市化快速積累資金的重任就歷史性地落在計劃經(jīng)濟(jì)確立的城市國有土地和農(nóng)村集體土地上,。借助市場機(jī)制,，不僅可以將土地直接轉(zhuǎn)化資本,，而且開創(chuàng)了一條以土地為信用基礎(chǔ),，服務(wù)于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融資渠道。這就是促使地方政府走向“土地財政”的制度基礎(chǔ)和歷史機(jī)遇,。

　　“鬼城”帶來警示

　　我國現(xiàn)行土地財政的實質(zhì)是,，地方政府把今后50年或70年土地使用權(quán)的收益，變成土地出讓金一次性征收,，以獲得城鎮(zhèn)公共服務(wù)建設(shè)投融資所需資金,。由于通過競價拍賣土地就能輕易地獲得巨額資金，并帶來地方GDP和財政收入的增長,，地方政府就會產(chǎn)生不斷推高土地價格,，收取更多土地出讓金的沖動。1994年分稅制改革則進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府對“土地財政”的路徑依賴。

　　資料顯示,，1999年至2011年全國土地出讓收入達(dá)到12.75萬億元,，年均近1萬億元，2011年邁入3萬億元大關(guān),，創(chuàng)歷史新高,。2003年到2012年，土地轉(zhuǎn)讓金與地方本級財政收入的比例平均為50%,，2010年最高曾達(dá)到72%,。2010年我國城市建成區(qū)面積比十年前增長了78.5%，而城鎮(zhèn)常住人口僅增加了28.7%,。至2010年底,，地方政府性債務(wù)余額超過10萬億元，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的6.7萬億元,，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)余額達(dá)2.5萬億元,。

　　然而，我國“土地財政”模式在為地方政府帶來巨大的預(yù)算外收入,、促進(jìn)城市擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)增長的同時,，也越來越成為土地或房地產(chǎn)城鎮(zhèn)化、積累地方債務(wù)危機(jī)的重要推手,。當(dāng)前出現(xiàn)的種種矛盾和問題,，如某些地方政府為獲得更多的財政收入和政績大搞“造城運(yùn)動”，置財政赤字,、民生欠賬于不顧,；在住房和土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速發(fā)展的同時，人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后,；“地王”頻出,，房地產(chǎn)泡沫化嚴(yán)重；城市生活成本和商務(wù)成本因房價高企而不斷提高,，透支了居民的消費能力,，影響了城市產(chǎn)業(yè)的聚集及其創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會的能力；房企投資,、銀行信貸風(fēng)險加大和地方政府債務(wù)失控等等,，都是這種“土地財政”的產(chǎn)物，都對城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展,、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與升級帶來了巨大的挑戰(zhàn),。近年來許多地方出現(xiàn)“鬼城”就是警示。

　　改革才有出路

　　十八屆三中全會提出,，堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路,，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化,，推動大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展,、促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn),。當(dāng)城鎮(zhèn)化進(jìn)入新的發(fā)展階段后，進(jìn)行模式轉(zhuǎn)換也就成為必然要求,。無論從歷史還是現(xiàn)實看,，我國“土地財政”都到了轉(zhuǎn)型的重要關(guān)口。而要推動地方政府從根本上擺脫對“土地財政”的依賴,，就必須進(jìn)行新一輪的改革,。

　　改革“土地財政”，根本一點,，要革新考核體系,，去GDP崇拜。十八屆三中全會《決定》提出“完善發(fā)展成果考核評價體系,，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評定政績的偏向”,，“更加重視勞動就業(yè)、居民收入,、社會保障,、人民健康狀況”。

　　實現(xiàn)土地財政的全面轉(zhuǎn)型,，涉及政府政績考核制度,、土地制度、財稅體制以及各方面的利益調(diào)整等問題,，是一個系統(tǒng)工程,。對此，《決定》也提出了解決之道：一方面,，深化財稅體制改革,，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重,。加快房地產(chǎn)立法并適時推進(jìn)改革,。建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。另一方面,，完善土地制度,，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,。在符合規(guī)劃和用途管制前提下,，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓，并與國有土地同等入市,、同權(quán)同價,。同時,，建立兼顧國家、集體,、個人的土地增值收益分配機(jī)制,，合理提高個人收益。完善土地租賃,、轉(zhuǎn)讓,、抵押二級市場。這些都為限制地方對土地收益的攫取提供了制度安排,。

　　新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的腳步聲已近,。作為新型城鎮(zhèn)化的綱領(lǐng)性文件，規(guī)劃將在人的城鎮(zhèn)化方面濃墨重彩,。與此同時,，圍繞土地管理制度改革，相關(guān)方面也在抓緊設(shè)計方案,，未來改革紅利可期,。

　　（作者為同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授）

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