來(lái)源：中國(guó)網(wǎng)　　　　　　　　　　　　2013-10-28

　　國(guó)研中心383改革方案提出了土地制度改革的部分措施，當(dāng)前更需要深思熟慮,，需要更大范圍,、更深層次的制度性創(chuàng)新,，更重要的是要建立一個(gè)城鄉(xiāng)一體的土地市場(chǎng)和覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度,。

　　作者：崔琦

　　日前,，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心（國(guó)研中心）向全社會(huì)公開(kāi)了其向十八屆三中全會(huì)提交的“383”改革方案總報(bào)告全文，勾勒出一幅未來(lái)中國(guó)改革的路線圖,。該方案由國(guó)研中心主任李偉和發(fā)改委副主任劉鶴擔(dān)綱領(lǐng)銜,，國(guó)研中心多位資深專家參與其中。作為中央最高級(jí)別的政策研究機(jī)構(gòu),，國(guó)研中心歷來(lái)對(duì)于中國(guó)改革發(fā)展政策的制定影響巨大,，因此從它所提交的改革方案可以洞悉中國(guó)未來(lái)改革的方向。國(guó)研中心改革方案的核心是“三位一體改革思路,、八個(gè)重點(diǎn)改革領(lǐng)域,、三個(gè)關(guān)聯(lián)性改革組合”。簡(jiǎn)單地說(shuō),，就是政治體制,、經(jīng)濟(jì)體制和企業(yè)制度改革相互關(guān)聯(lián)、共同推進(jìn),，實(shí)現(xiàn)于政府,、企業(yè)、土地等等八個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域,。這個(gè)方案的目的還是要建立一個(gè)更加完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度,，特別是要理順清楚政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了穩(wěn)定發(fā)展階段,，政府應(yīng)當(dāng)減少對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù),，主要致力于維護(hù)有利于創(chuàng)新的制度和政策環(huán)境。

　　與之前的改革方案不同,，國(guó)研中心的改革方案把很多大篇幅放在了要素市場(chǎng)的構(gòu)建上,，八個(gè)重點(diǎn)改革領(lǐng)域有3個(gè)是關(guān)于要素市場(chǎng)的改革。其中土地制度改革,、金融制度改革,、財(cái)稅體制改革都是圍繞土地、資本,、勞動(dòng)這三大要素市場(chǎng)的構(gòu)建展開(kāi),，特別是土地制度改革更是這次改革的焦點(diǎn)之一。這是因?yàn)橐�素市�?chǎng)的改革長(zhǎng)期落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展,，特別是土地制度在改革開(kāi)放之初飛躍之后便長(zhǎng)期停滯了，現(xiàn)在土地制度也是二十年前形成的,，已經(jīng)很難適應(yīng)當(dāng)前的需要,。

　　國(guó)研中心關(guān)于土地制度的改革方案主要有這幾方面內(nèi)容：賦予農(nóng)民集體土地的處置、抵押和轉(zhuǎn)讓權(quán)；已經(jīng)形成的“小產(chǎn)權(quán)房”按照不同情況補(bǔ)繳一定數(shù)量的土地出讓金,；征收土地改為公平補(bǔ)償,，農(nóng)民房屋按市價(jià)補(bǔ)償，并且被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社保,；土地改為國(guó)有土地資產(chǎn)公司經(jīng)營(yíng),。國(guó)研中心的改革方案無(wú)論從廣度和深度來(lái)看都是空前的，除了土地所有制不變以外,，土地制度幾乎發(fā)生了完全的變革,。早在國(guó)研中心的改革方案公布之前，就有人稱當(dāng)前的土地制度改革將會(huì)是另一次“土地革命”,。

　　這些改革措施都針對(duì)當(dāng)前土地市場(chǎng)的問(wèn)題,，對(duì)癥下藥，可以解決很多困擾當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的難題,。比如賦予農(nóng)民集體土地的抵押權(quán),，農(nóng)民就可以將土地抵押給銀行，獲得貸款用于擴(kuò)大生產(chǎn)或者度過(guò)難關(guān),，而在當(dāng)前的制度下這是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的,，銀行只愿意貸款給大戶。小產(chǎn)權(quán)房當(dāng)前占房產(chǎn)總數(shù)的20%,，由于房地產(chǎn)的特殊性,，不可能單純依靠清理手段；如果可以補(bǔ)交一定的土地出讓金而合法化,，就可以解決這部分歷史遺留問(wèn)題,，并且又不會(huì)給業(yè)主造成損失。用公平補(bǔ)償替代原先的用途補(bǔ)償,，主要是為了提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),，避免出現(xiàn)失地致貧的現(xiàn)象。將土地出讓轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng),，將會(huì)改變政府出賣(mài)土地的動(dòng)機(jī),，糾正土地財(cái)政的困境�,？偟膩�(lái)說(shuō),，在保持土地所有不變的前提下，通過(guò)改變土地的管理制度,，將會(huì)實(shí)現(xiàn)土地更優(yōu)的配置,。

　　但是這些方案只是土地制度改革的一個(gè)框架，有很多問(wèn)題沒(méi)有考慮到細(xì)節(jié),，還有很多問(wèn)題根本沒(méi)有考慮到,。比如,，國(guó)研中心的方案允許已經(jīng)形成的“小產(chǎn)權(quán)房”按照不同情況補(bǔ)繳一定數(shù)量的土地出讓金從而合法化，雖然有利于處理歷史遺留問(wèn)題,，但是可能會(huì)帶來(lái)更大問(wèn)題,。既然允許已形成的小產(chǎn)權(quán)房合法化，對(duì)于當(dāng)前正在建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房又該怎么處理呢,？是清理呢,？還是也通過(guò)補(bǔ)交土地出讓金來(lái)合法化呢？從法理上講,，已形成的小產(chǎn)權(quán)房合法后,，正在建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房也應(yīng)當(dāng)是可以合法化的。但是如果所有小產(chǎn)權(quán)房都能合法化,，將會(huì)有更多的集體土地開(kāi)發(fā)成為小產(chǎn)權(quán)房,，先上車(chē)后補(bǔ)票，這對(duì)于土地利用和耕地保護(hù)是極其不利的,，特別是當(dāng)前還沒(méi)有城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng),，這將會(huì)造成極大的損失。

　　而改變政府土地出讓為國(guó)有土地資產(chǎn)公司來(lái)經(jīng)營(yíng),，并且政府不能使用當(dāng)期土地出讓收入,，也可能會(huì)帶來(lái)相當(dāng)大的困難。對(duì)于很多地方政府,，土地出讓是最重要的收入來(lái)源,，在地方債務(wù)負(fù)擔(dān)已經(jīng)很?chē)?yán)重的情況下，失去土地收入將會(huì)使很多地方政府瀕臨破產(chǎn),，所以這項(xiàng)措施能不能推行下去都是未知數(shù),。

　　賦予農(nóng)民集體土地的處置、抵押和轉(zhuǎn)讓權(quán),，本意是促進(jìn)土地流轉(zhuǎn),，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)模化,、機(jī)械化,，但是問(wèn)題可能復(fù)雜得多。對(duì)于中國(guó)農(nóng)民,，土地不僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入,，更重要的是農(nóng)民生活的一種基本保障，特別是對(duì)于2億進(jìn)城農(nóng)民工,。當(dāng)他們?cè)诔鞘袩o(wú)法生存下去的時(shí)候,，農(nóng)村老家里的幾畝農(nóng)田就能給他們提供最基本的生活來(lái)源，在城市這些土地還是他們與雇主討價(jià)還價(jià)的本錢(qián)�,，F(xiàn)在土地難以流轉(zhuǎn),、實(shí)現(xiàn)規(guī)�,；�，很大原因是農(nóng)民需要土地作為基本的保障,，畢竟大部分農(nóng)民并沒(méi)有城市居民所專有的社保。如果沒(méi)有配套的保障制度覆蓋大部分農(nóng)民,，即使土地制度改革賦予農(nóng)民土地轉(zhuǎn)讓權(quán),，也未必能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的效果。

　　當(dāng)然,，國(guó)研中心的383改革方案只是一個(gè)未來(lái)改革框架,，在十八屆三中全會(huì)之前就提前公布，也是為了能廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn),，形成一套切實(shí)可行的方案,。也無(wú)法指望一下子就能解決土地制度所有問(wèn)題，當(dāng)前更需要深思熟慮,，需要更大范圍,、更深層次的制度性創(chuàng)新，更重要的是要建立一個(gè)城鄉(xiāng)一體的土地市場(chǎng)和覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度,，只有這樣才會(huì)形成高效的土地市場(chǎng),。

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