來源：中國網(wǎng)　　　　　　　　　　　　2013-10-28

　　國研中心383改革方案提出了土地制度改革的部分措施，當(dāng)前更需要深思熟慮,，需要更大范圍,、更深層次的制度性創(chuàng)新，更重要的是要建立一個(gè)城鄉(xiāng)一體的土地市場和覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障制度,。

　　作者：崔琦

　　日前,，國務(wù)院發(fā)展研究中心（國研中心）向全社會公開了其向十八屆三中全會提交的“383”改革方案總報(bào)告全文，勾勒出一幅未來中國改革的路線圖,。該方案由國研中心主任李偉和發(fā)改委副主任劉鶴擔(dān)綱領(lǐng)銜,，國研中心多位資深專家參與其中。作為中央最高級別的政策研究機(jī)構(gòu),，國研中心歷來對于中國改革發(fā)展政策的制定影響巨大,，因此從它所提交的改革方案可以洞悉中國未來改革的方向。國研中心改革方案的核心是“三位一體改革思路,、八個(gè)重點(diǎn)改革領(lǐng)域,、三個(gè)關(guān)聯(lián)性改革組合”。簡單地說,，就是政治體制,、經(jīng)濟(jì)體制和企業(yè)制度改革相互關(guān)聯(lián)、共同推進(jìn),，實(shí)現(xiàn)于政府,、企業(yè)、土地等等八個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域,。這個(gè)方案的目的還是要建立一個(gè)更加完善的市場經(jīng)濟(jì)制度,，特別是要理順清楚政府與市場之間的關(guān)系。中國已經(jīng)進(jìn)入了穩(wěn)定發(fā)展階段,，政府應(yīng)當(dāng)減少對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù),，主要致力于維護(hù)有利于創(chuàng)新的制度和政策環(huán)境。

　　與之前的改革方案不同，國研中心的改革方案把很多大篇幅放在了要素市場的構(gòu)建上,，八個(gè)重點(diǎn)改革領(lǐng)域有3個(gè)是關(guān)于要素市場的改革,。其中土地制度改革、金融制度改革,、財(cái)稅體制改革都是圍繞土地,、資本、勞動(dòng)這三大要素市場的構(gòu)建展開,，特別是土地制度改革更是這次改革的焦點(diǎn)之一,。這是因?yàn)橐�素市場的改革長期落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是土地制度在改革開放之初飛躍之后便長期停滯了,，現(xiàn)在土地制度也是二十年前形成的,，已經(jīng)很難適應(yīng)當(dāng)前的需要。

　　國研中心關(guān)于土地制度的改革方案主要有這幾方面內(nèi)容：賦予農(nóng)民集體土地的處置,、抵押和轉(zhuǎn)讓權(quán),；已經(jīng)形成的“小產(chǎn)權(quán)房”按照不同情況補(bǔ)繳一定數(shù)量的土地出讓金；征收土地改為公平補(bǔ)償,，農(nóng)民房屋按市價(jià)補(bǔ)償,，并且被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社保；土地改為國有土地資產(chǎn)公司經(jīng)營,。國研中心的改革方案無論從廣度和深度來看都是空前的,，除了土地所有制不變以外，土地制度幾乎發(fā)生了完全的變革,。早在國研中心的改革方案公布之前,，就有人稱當(dāng)前的土地制度改革將會是另一次“土地革命”。

　　這些改革措施都針對當(dāng)前土地市場的問題,，對癥下藥,，可以解決很多困擾當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的難題。比如賦予農(nóng)民集體土地的抵押權(quán),，農(nóng)民就可以將土地抵押給銀行,，獲得貸款用于擴(kuò)大生產(chǎn)或者度過難關(guān)，而在當(dāng)前的制度下這是無法實(shí)現(xiàn)的,，銀行只愿意貸款給大戶,。小產(chǎn)權(quán)房當(dāng)前占房產(chǎn)總數(shù)的20%，由于房地產(chǎn)的特殊性,，不可能單純依靠清理手段；如果可以補(bǔ)交一定的土地出讓金而合法化,，就可以解決這部分歷史遺留問題,，并且又不會給業(yè)主造成損失。用公平補(bǔ)償替代原先的用途補(bǔ)償，主要是為了提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),，避免出現(xiàn)失地致貧的現(xiàn)象,。將土地出讓轉(zhuǎn)變?yōu)閲�有資產(chǎn)經(jīng)營，將會改變政府出賣土地的動(dòng)機(jī),，糾正土地財(cái)政的困境,。總的來說,，在保持土地所有不變的前提下,，通過改變土地的管理制度，將會實(shí)現(xiàn)土地更優(yōu)的配置,。

　　但是這些方案只是土地制度改革的一個(gè)框架,，有很多問題沒有考慮到細(xì)節(jié)，還有很多問題根本沒有考慮到,。比如,，國研中心的方案允許已經(jīng)形成的“小產(chǎn)權(quán)房”按照不同情況補(bǔ)繳一定數(shù)量的土地出讓金從而合法化，雖然有利于處理歷史遺留問題,，但是可能會帶來更大問題,。既然允許已形成的小產(chǎn)權(quán)房合法化，對于當(dāng)前正在建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房又該怎么處理呢,？是清理呢,？還是也通過補(bǔ)交土地出讓金來合法化呢？從法理上講,，已形成的小產(chǎn)權(quán)房合法后,，正在建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房也應(yīng)當(dāng)是可以合法化的。但是如果所有小產(chǎn)權(quán)房都能合法化,，將會有更多的集體土地開發(fā)成為小產(chǎn)權(quán)房,，先上車后補(bǔ)票，這對于土地利用和耕地保護(hù)是極其不利的,，特別是當(dāng)前還沒有城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場,，這將會造成極大的損失。

　　而改變政府土地出讓為國有土地資產(chǎn)公司來經(jīng)營,，并且政府不能使用當(dāng)期土地出讓收入,，也可能會帶來相當(dāng)大的困難。對于很多地方政府,，土地出讓是最重要的收入來源,，在地方債務(wù)負(fù)擔(dān)已經(jīng)很嚴(yán)重的情況下，失去土地收入將會使很多地方政府瀕臨破產(chǎn),，所以這項(xiàng)措施能不能推行下去都是未知數(shù),。

　　賦予農(nóng)民集體土地的處置,、抵押和轉(zhuǎn)讓權(quán)，本意是促進(jìn)土地流轉(zhuǎn),，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)�,；�、機(jī)械化,，但是問題可能復(fù)雜得多,。對于中國農(nóng)民，土地不僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入,，更重要的是農(nóng)民生活的一種基本保障,，特別是對于2億進(jìn)城農(nóng)民工。當(dāng)他們在城市無法生存下去的時(shí)候,，農(nóng)村老家里的幾畝農(nóng)田就能給他們提供最基本的生活來源,，在城市這些土地還是他們與雇主討價(jià)還價(jià)的本錢。現(xiàn)在土地難以流轉(zhuǎn),、實(shí)現(xiàn)規(guī)�,；�，很大原因是農(nóng)民需要土地作為基本的保障,，畢竟大部分農(nóng)民并沒有城市居民所專有的社保,。如果沒有配套的保障制度覆蓋大部分農(nóng)民，即使土地制度改革賦予農(nóng)民土地轉(zhuǎn)讓權(quán),，也未必能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的效果,。

　　當(dāng)然，國研中心的383改革方案只是一個(gè)未來改革框架,，在十八屆三中全會之前就提前公布,，也是為了能廣泛聽取各方意見，形成一套切實(shí)可行的方案,。也無法指望一下子就能解決土地制度所有問題,，當(dāng)前更需要深思熟慮，需要更大范圍,、更深層次的制度性創(chuàng)新,，更重要的是要建立一個(gè)城鄉(xiāng)一體的土地市場和覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障制度，只有這樣才會形成高效的土地市場,。

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