國(guó)內(nèi)外各方面對(duì)戶口遷移制度的批評(píng),，大多不是直接具體批評(píng)戶口遷移制度而是批評(píng)“戶籍制度”,，不少人不斷提議修改戶籍法以圖實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)人口遷移的依法調(diào)控,，一些人甚至公開(kāi)呼吁“取消戶籍制度”,。

　　其實(shí),，這是一個(gè)誤會(huì)，是對(duì)戶政學(xué)領(lǐng)域有關(guān)概念不夠了解而產(chǎn)生的一個(gè)誤會(huì),，是將戶政,、戶口管理、戶籍制度,、戶籍管理與戶口遷移調(diào)控等同起來(lái)而產(chǎn)生的一個(gè)誤會(huì),。

　　要回答這些指責(zé)、解釋這些誤會(huì),，就需要逐一弄清這些相互纏繞但各不相同的概念,，就需要全面研究戶口遷移調(diào)控制度與中國(guó)戶籍制度的關(guān)系問(wèn)題。

　　一,、戶籍制度與戶口遷移制度有很大的不同

　　首先,，需要分清狹義、廣義兩種涵義的戶籍制度,，兩者的巨大差別,，對(duì)研究過(guò)程和研究結(jié)果具有決定性意義。

　　戶籍,，是記載居民和住戶基本信息的法律文書(shū),，因此，狹義戶籍制度,，就是形成,、管理和使用戶籍的制度，包括戶籍登記,、戶籍統(tǒng)計(jì),、戶籍檔案、戶籍證件等一系列業(yè)務(wù)工作制度,。在20世紀(jì)前半期,，這一制度被稱為狹義戶，“戶籍行政”,；在新中國(guó),，這一制度具體體現(xiàn)為戶口的登記、統(tǒng)計(jì),、檔案管理及其計(jì)算機(jī)化,、網(wǎng)絡(luò)化等業(yè)務(wù)制度，可以用“人口基本信息管理”作更全面概括和準(zhǔn) 確指代,。身份,、住址,、親屬關(guān)系等信息，是個(gè)人活動(dòng),、社會(huì)管理,、國(guó)家政務(wù)都不可或缺的基本信息，因此,，各國(guó)都將其納入行政管理范疇,，盡管其譯名各異、機(jī)構(gòu)各異,、管理方式方法有所不同,，但從古埃及、古希臘到今天的歐美各國(guó),，都有狹義戶籍制度,，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。在自詡為最自由的美國(guó),，狹義戶籍管理不僅有,，而且正以高科技手段不斷強(qiáng)化，——社會(huì)越現(xiàn)代化,，越需要更大范圍,、更高程度的資源、信息共享,，尤其是公用信息的共享,，因此，狹義戶籍制度的未來(lái),，不會(huì)是被“取消”而會(huì)是被科學(xué)依法加強(qiáng),。

　　廣義戶籍制度，是與戶籍密切聯(lián)系的一系列社會(huì)管理制度的總稱,。例如，中華民國(guó)的廣義戶政“戶口行政”就涵蓋婚姻,、收養(yǎng),、國(guó)籍與出入境甚至兵役、勞役征派,。在新中國(guó),，包含狹義戶籍制度的戶口管理（或戶政管理）也被人們、尤其是學(xué)術(shù)界稱作“戶籍制度”,，這應(yīng)當(dāng)是廣義的戶籍制度,。它包括戶籍管理（狹義的戶籍制度）和社區(qū)安全防范、戶口遷移調(diào)控三大部分業(yè)務(wù),，與中華民國(guó)時(shí)期的“戶口行政”類似,，但比“戶口行政”的范圍要小得多,。

　　二、戶籍制度是遷移調(diào)控的執(zhí)行者而不是決定者

　　在新中國(guó)戶口管理三大業(yè)務(wù)之中,，戶籍管理是古今中外各國(guó)共有的,、隨著社會(huì)現(xiàn)代化水平的提高而需要不斷依法科學(xué)強(qiáng)化的社會(huì)管理制度，是不應(yīng)當(dāng),、也不可能被“取消”的,；社區(qū)安全防范，是組織,、指導(dǎo)居民,、住戶搞好自我防護(hù)、鄰里照看,、青少年幫教等工作,，從而系統(tǒng)有效地維護(hù)社區(qū)安全與社會(huì)秩序的社區(qū)工作，也是不僅不應(yīng)當(dāng)“取消”反而需要依法科學(xué)強(qiáng)化的,；三者之中,，只有戶口遷移，才是深受社會(huì)各界批評(píng)而需要進(jìn)一步深化改革的部分,。

　　戶口遷移調(diào)控,，是社會(huì)其他方面對(duì)戶籍管理的要求，既不是戶籍制度自身固有功能,，也不是戶籍管理本身所需要的,，更不應(yīng)該、也無(wú)法由戶籍制度獨(dú)立完成,、獨(dú)自承擔(dān)：

　　——不是戶籍管理業(yè)務(wù)運(yùn)作自身需要限制人口入城,，而是因?yàn)槎倘苯?jīng)濟(jì)滿足不了入城后的各種需求，才用“戶口”來(lái)防止人口涌入城市,。因此,，戶籍制度從來(lái)只是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)等舊管理制度的“門(mén)衛(wèi)”，人們所說(shuō)的“以戶籍制度為核心”,，是一種歷史的誤會(huì)和根本不存在的虛構(gòu),。

　　——食物、就業(yè),、住房,、教育、醫(yī)療等各種社會(huì)需求短缺所造成的社會(huì)矛盾,，集中到一個(gè)戶政部門(mén)來(lái)面對(duì),、來(lái)承受，戶政部門(mén)無(wú)論如何努力工作也無(wú)法獲得公眾的理解；人們,、尤其是學(xué)者們,，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)厲批判的是造成必須控制人口入城的各種制度，而不只是批判代人受過(guò)的戶籍制度,。

　　——短缺經(jīng)濟(jì),、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)造成的社會(huì)問(wèn)題，只有各領(lǐng)域不斷改革才能解決,，不管戶政無(wú)論如何調(diào)整遷徙政策,，這些問(wèn)題充其量轉(zhuǎn)移而不可能減緩，更別說(shuō)徹底消除,。

　　從歷史上看,，古今中外各國(guó)、尤其是近現(xiàn)代各國(guó)的戶籍管理實(shí)踐中,，大多不涉及遷移調(diào)控,，以戶籍管理承擔(dān)人口遷移調(diào)控任務(wù)的，是個(gè)別國(guó)家,、一定時(shí)期的特殊情況,，而不是世界各國(guó)戶籍管理實(shí)踐的共同規(guī)律。

　　因此,，依據(jù)對(duì)戶口遷移制度的批判,，呼吁改革甚至“取消”戶籍制度，既是不公正的,，也是不合道理的,。

     三、以前嚴(yán)格遷移調(diào)控,，有其特定的歷史原因

     中國(guó)古代很早就把調(diào)控人口遷移的職責(zé)交給了戶政,。有典籍可考的，至少是在春秋前期的齊國(guó),，管仲在齊國(guó)實(shí)行了一系列改革措施,，其核心是士、農(nóng),、工,、商四民分治，不遷不移,，恒業(yè)不變，改革的成功使齊國(guó)迅速?gòu)?qiáng)大,。此后,，嚴(yán)格限制遷徙、尤其嚴(yán)禁民眾自主徙移,，成為古代中國(guó)戶籍管理的重要內(nèi)容,。幾千年封建社會(huì)里,，國(guó)家嚴(yán)格限制遷徙甚至達(dá)到了“死徙不出鄉(xiāng)”程度，使絕大多數(shù)人老死家屋而從未離鄉(xiāng)一步,。

      客觀地說(shuō),，這種制度在當(dāng)時(shí)有一定的進(jìn)步意義：加速定居、防止盲目流徙,，有利于發(fā)展農(nóng)耕經(jīng)濟(jì),；穩(wěn)定社區(qū)住戶、人口與構(gòu)成,，有利于社區(qū)保安,；集體移民“避荒就熟”，可以幫助民眾抗御各種自然災(zāi)害,；大規(guī)�,！耙泼裢蛪ā薄ⅰ耙泼駥�(shí)邊”,，對(duì)邊疆安全,、邊疆開(kāi)發(fā)、增加民族交往 至中華民族的形成,，更有其巨大的,、不可抹殺的貢獻(xiàn)……。

　　正因?yàn)橛衅浞e極意義,，再加上建國(guó)初期國(guó)內(nèi)外的壓力,，新中國(guó)建立的前幾十年里，不得不讓?xiě)艏�制度承�?dān)遷移調(diào)控任務(wù),。這種戶口遷移制度形成于20世紀(jì)50年代的中國(guó),，有其無(wú)法回避的歷史局限性：一窮二白、百?gòu)U待興而身處三面敵對(duì),、封鎖中的新中國(guó),，只有盡快富國(guó)強(qiáng)兵，才能確保剛剛獲得的獨(dú)立,、主權(quán)與領(lǐng)土完整,；要迅速富國(guó)強(qiáng)兵，就必須傾全力加速工業(yè)化,，傾全力保障城市經(jīng)濟(jì)能夠低成本,、高效率地運(yùn)行和發(fā)展，必須嚴(yán)格控制人口遷入以避免增加城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的社會(huì)負(fù)擔(dān),，從而形成了城鄉(xiāng)分離,、隔絕的“二元經(jīng)濟(jì)模式”。

　　應(yīng)當(dāng)申明的是，新中國(guó)遷移調(diào)控不是古代遷移限制的傳承延續(xù),。古代中國(guó)的遷移限制,，是極少數(shù)人對(duì)絕大多人的統(tǒng)治和剝削，是以收稅派捐,、征兵派役和防止造反為目的,；新中國(guó)的遷移調(diào)控，是國(guó)家對(duì)不同地域,、不同行業(yè)人們生產(chǎn),、生活資源的保護(hù)性、服務(wù)性的調(diào)配,、調(diào)節(jié),，是以超速發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障市民生活為目的,。簡(jiǎn)單地把新中國(guó)的遷移調(diào)節(jié)比之于古代中國(guó)的遷移限制,，將其目之為“封建”、“落后”甚至“反動(dòng)”,，在理論上和實(shí)踐中都是錯(cuò)誤的,。

　　四、戶口遷移已經(jīng)進(jìn)行了,、正在進(jìn)行著諸多改革

　　近20年來(lái)戶口遷移制度一直在改革,，正在進(jìn)行的改革也不是“開(kāi)始改革”，而只是繼續(xù),、不斷地深化改革,。

　　——從20世紀(jì)80年代初期開(kāi)始，國(guó)家努力解決干部職工家屬長(zhǎng)期兩地分居問(wèn)題,，積極推行科技人員合理流動(dòng),，逐步實(shí)行“博士后科研流動(dòng)站”制度，在為社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的同時(shí),，極大地方便了科技人員的工作,、生活。20世紀(jì)80年代中期以后,，國(guó)家允許有居住條件,、有經(jīng)營(yíng)能力的農(nóng)民和家屬遷入集鎮(zhèn)落“自理口糧常住戶口”，使數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的農(nóng)民落戶集鎮(zhèn),、轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè),，大大加快小城鎮(zhèn)發(fā)展，促進(jìn)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)文化建設(shè),。

　　——20世紀(jì)90年代初期,，各地試驗(yàn)推行“藍(lán)印戶口”,、“地方城鎮(zhèn)戶口”等改革，把允許暫住人口在本地正式就業(yè)等經(jīng)濟(jì)特區(qū)特殊戶口政策逐步向內(nèi)地推廣,；1997年，國(guó)務(wù)院推出“小城鎮(zhèn)戶口管理制度改革”,，允許有合法穩(wěn)定的住所和生活來(lái)源的農(nóng)民遷入縣和以下城鎮(zhèn)從事二,、三產(chǎn)業(yè)。該項(xiàng)改革經(jīng)過(guò)三年試點(diǎn)取得經(jīng)驗(yàn)后,，目前正在全國(guó)范圍內(nèi)普遍推廣,。

　　國(guó)務(wù)院于1998年7月發(fā)布通知，較大幅度地改革了新生兒戶口登記,、夫妻間投*,、父母投*子女以及買商品房之類投資移民等戶口制度。改革充滿人性關(guān)愛(ài),，顯示中國(guó)政府在切實(shí)解決人民群眾諸多實(shí)際困難的同時(shí),，日益尊重和保護(hù)人權(quán)，并正式把經(jīng)濟(jì)手段引入遷移調(diào)控領(lǐng)域,，為中國(guó)遷移調(diào)控逐步走向世界,、采用國(guó)際通用方式奠定基礎(chǔ)。
      
　　五,、系統(tǒng)考慮遷移調(diào)控制度改革的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟
     
　　一直在改革的中國(guó)戶口遷移制度,，其公眾觀感和社會(huì)形象卻似乎越來(lái)越差。究其原因,，主要是這些改革本身存在很多問(wèn)題：一是針對(duì)某方面,、某行業(yè)而出臺(tái)，涉及范圍小,，每一改革的受益面小,，社會(huì)影響不大；二是主要以“內(nèi)部政策”面目出現(xiàn),，沒(méi)有固化為公開(kāi)頒布的法律法規(guī),，公眾大多無(wú)從了解，也就無(wú)從支持,；三是不少措施屬于針對(duì)特定問(wèn)題的應(yīng)急對(duì)策,，缺乏科學(xué)的理論指導(dǎo)、正確的目標(biāo)定向和系統(tǒng)的改革配套,，推行一段時(shí)間后,，或者因?yàn)樾蝿?shì)變化而無(wú)法延續(xù)，或者因?yàn)榈胤揭蛩囟�走樣變形�?BR>   
　　雖有20年的不斷改革,，仍然跟不上社會(huì)的飛速變化,，中國(guó)戶口遷移制度還是不斷受到社會(huì)各界,、尤其是人民群眾的嚴(yán)厲批評(píng)，真可謂是“千辛萬(wàn)苦換來(lái)一百個(gè)不滿意”,。
       
　　可喜的是改革的全面深入,，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展，為系統(tǒng)解決中國(guó)人口遷移調(diào)控領(lǐng)域內(nèi)的諸多問(wèn)題,，提供了必要的條件,，全面研究、整體設(shè)計(jì),、系統(tǒng)實(shí)施中國(guó)遷移調(diào)控機(jī)制的時(shí)機(jī),，已經(jīng)基本成熟。

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