目前,，我國的土地所有制形式為兩種:國家所有和集體所有。城市市區(qū)的土地屬于國家所有,，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有,。除一些特殊規(guī)定外,，任何單位和個人進行建設需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地,。但由于屬于國家所有的土地一般僅限于城市市區(qū),，而隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，特別是中國從農(nóng)業(yè)社會向工商業(yè)社會的轉(zhuǎn)變及速度的加快,，工業(yè)化,、城市化步伐的不斷推進，國家所有的土地不能滿足發(fā)展需求,，必然大量征用（征收）農(nóng)民集體所有的土地（包括耕地）用于非農(nóng)建設,。

    在征用農(nóng)村集體土地過程中，存在 “征地補償標準不合法,、征地補償安置不落實,、侵犯農(nóng)民權(quán)益等問題，群眾反映十分強烈”,，i導致眾多農(nóng)民抗爭事件的發(fā)生,。被征地農(nóng)民的就業(yè)和社會保障問題日益突出，直接影響到被征地農(nóng)民的切身利益和社會穩(wěn)定,。

    征地“返還地”政策作為被征地農(nóng)民分享土地增值及社會保障方式之一,，正在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)推廣,，但由于種種原因造，相當部分“返還地”仍然不能發(fā)揮作用,，未能給被征地農(nóng)民帶來實際利益,，這些問題也沒有引起學界的廣泛重視。本文將以早在1994年就實行了土地股份合作制的佛山市南海區(qū)（原佛山代管市改區(qū)）部分農(nóng)村的調(diào)查為切入點,，對土地制度與農(nóng)民利益相關(guān)問題進行討論,。

    一、“返還地”政策的成因

    改革開放以來,，在沿海及內(nèi)陸城郊等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),，經(jīng)濟的迅猛發(fā)展帶來城市規(guī)模的不斷擴大，工業(yè)園區(qū)規(guī)模急劇擴張,，大量的農(nóng)民集體土地被征用,，土地也急劇減少，農(nóng)民今后的基本生活保障和長遠生計問題越來越突出,。

    在征地前,，農(nóng)民依靠經(jīng)營土地，自給自足,，生活成本較低,。征地后，失去土地的農(nóng)民仍然在農(nóng)村居住,，但實際身份已與農(nóng)轉(zhuǎn)非沒有區(qū)別,，一切生活方式將變成城鎮(zhèn)化，一切生活用品都要到市場去買,，生活成本大大增加,。土地被征用后，農(nóng)民雖得到一定補償,，但補償款金額與失地后農(nóng)民的基本生活費支出相比明顯偏低,。如南海區(qū)獅山鎮(zhèn)土地征用補償款每畝8100元—27000元，實際上能一次性到農(nóng)民手中的補償款僅30%,，約5000元左右,，余款以年終分紅的形式分配，每年每人約1200元,。農(nóng)民普遍認為征地補償款偏低,，不能解決征地后的生活來源問題。同時,，由于農(nóng)民缺乏創(chuàng)業(yè)能力,，到手的補償款不能變成“活錢”，難以成為“創(chuàng)業(yè)資本”,，政府方面暫時也沒有優(yōu)惠政策引導農(nóng)民盤活手中的補償款,，不少農(nóng)民只能坐吃山空,。農(nóng)民的生活出路已成為當前急需解決的難題。ii

    另外,，隨著覆蓋到農(nóng)村的工業(yè)化,、城鎮(zhèn)化程度越來越高，這些地區(qū)農(nóng)村居民正慢慢向市民角色轉(zhuǎn)變,，原來的農(nóng)村村落也逐漸向居住社區(qū)轉(zhuǎn)變,，但政府的公共財政還有相當部分未能覆蓋到農(nóng)村，在沒有國家,、政府財政的支持的情況下,，農(nóng)村集體要負擔著社區(qū)服務與社會管理等公共職責,，如落實計劃生育,、征兵、優(yōu)撫,、治安,、救災救濟等各項政策的社會管理職能，以及人員工資,、道路環(huán)境維修整治及部分義務教育和社會保障等開支,，社區(qū)管理和公共開支也隨著經(jīng)濟的發(fā)展、生活成本和質(zhì)量的提高及人口狀況的變化不斷增大,。社區(qū)組織要實現(xiàn)其社會管理職能,，必須要求農(nóng)村社區(qū)集體有一定的經(jīng)濟收入來源來保障公共開支。

    隨著工業(yè)化和城市化的不斷推進,，二三產(chǎn)業(yè)的不斷高速發(fā)展,，對土地需求越來越大，土地價值越來越高,，對比以往政府征用土地的補償費與實際使用價值相差懸殊,。如原來征地的所有補償費每畝為2萬多元，但目前將集體將土地出租的租金每年就有一萬元,，不到三年時間就相當于政府的征地補償費,，而且土地還屬于農(nóng)民集體所有，可以永久收益,，不像被政府征用獲得一次性補償后就永久失去土地所有權(quán),。目前土地（及其廠房、商鋪）用于出租的租金收入遠遠大于農(nóng)業(yè)耕作的收入,，農(nóng)民對土地的價值及其今后對自身的作用已經(jīng)有了高度的認識和覺醒,，不希望全部被征用并永久失去土地所有權(quán)，也造成政府征地（轉(zhuǎn)為國有土地）越來越困難,，發(fā)生利益沖突,。

    為解決被征地農(nóng)民的基本生活保障和長遠生計,，以及農(nóng)村社區(qū)集體公共開支，緩解征地矛盾和利益沖突,，根據(jù)“按照規(guī)劃用途預留一定比例的國有土地,，確定給被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用”等相關(guān)文件精神而推出征地“返還地”政策。

    現(xiàn)有的大概方案是,，政府征用農(nóng)民集體土地后,，按照征用面積的30%（以往是10%-20%）返還給農(nóng)村集體組織使用，也稱“預留地”,，并與政府征地一同納入當?shù)氐耐恋乩�用總體規(guī)劃,，其中的20%歸村民小組（經(jīng)濟社）、10%歸村民委員會（經(jīng)濟聯(lián)合社）作非農(nóng)建設用地開發(fā)使用,。如各集體組織的“返還地”過于分散,，有條件的通過置換集中，納入開發(fā)區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃,，并由開發(fā)區(qū)配套包括排污,、道路、供水供電的基礎(chǔ)設施,，利用開發(fā)區(qū)招商引資的優(yōu)勢進行開發(fā),。“返還地”（及其廠房,、商鋪）出租租金成為以土地經(jīng)營為主的股份合作制農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主要收入,，是集體公共開支、集體組織成員分紅的主要來源,。如位于工業(yè)園的南海區(qū)獅山鎮(zhèn)塘聯(lián)村委會及下屬的村小組的“返還地”通過開發(fā)區(qū)的“輻射效應”開發(fā),，2005年村組集體收入為 400多萬元，2006年上升到900多萬元,。iv因此,，這是長遠解決被征地農(nóng)民的基本生活保障的好政策。

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