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握好養(yǎng)犬的法治韁繩

“給狗狗戴嘴套,，多不利于散熱啊!社區(qū)公園限時禁入,，我們去哪兒遛狗呢?”

“犬只出門就可能對路人造成威嚇,，不但要戴嘴套,，最好少出門!”

這是某市養(yǎng)犬管理條例草案公布時網友的留言,。如何規(guī)范養(yǎng)犬行為，雖然養(yǎng)犬者和不養(yǎng)犬者各執(zhí)一詞,，但共識是要握好養(yǎng)犬的法治韁繩,。

養(yǎng)犬行為，如何用法律法規(guī)來規(guī)范?各地出臺的養(yǎng)犬管理條例,，落實情況如何?怎樣更好地治理不文明養(yǎng)犬?近日,，記者在上海、廣東,、湖南等地進行了采訪,。

多地出臺地方性法規(guī)，規(guī)范養(yǎng)犬行為

初冬清晨,，湖南長沙黃興廣場上，一只金毛犬在步行街中間蹦得歡,，項圈上的繩子已不見蹤影,。廣場管理人員大聲提醒，犬主人才匆匆趕來,，將其牽離,。

類似的場景，在長沙街頭并不鮮見。“都說自己家的狗不咬人,，可要是不牽繩,，誰能保準不傷人?”市民舒女士對此憂心忡忡。長沙市公安局治安管理支隊一大隊民警林磊介紹,，據公安局110統(tǒng)計,，長沙市近三年涉犬警情累計達9376起，且逐年遞增,，養(yǎng)犬者和不養(yǎng)犬者的矛盾沖突時有發(fā)生,。

為改變這種局面，近日湖南省第十三屆人民代表大會常務委員會第六次會議批準了《長沙市養(yǎng)犬管理條例》,，并將于明年5月1日起施行,。長沙市政府法制辦有關負責人表示，該條例歷時數年才完成,，先后召開了立法聽證會,、部門征求意見會、政府立法基層聯系點調研座談會,、專家論證會等,，反復討論修改，最終順利通過,。

“關于養(yǎng)犬管理,，目前還沒有直接的上位法，但條例的制定充分參考了相關法律法規(guī),。”長沙市人民代表大會法制委員會主任委員周偉說,，我國動物防疫法、侵權責任法,、治安管理處罰法等法律法規(guī)中都有相關內容,。

根據民法通則，“飼養(yǎng)的動物造成他人損害的,，動物飼養(yǎng)人或者管理人應當承擔民事責任”;侵權責任法中提到,，違反管理規(guī)定，未對動物采取安全措施造成他人損害的,，動物飼養(yǎng)人或者管理人應當承擔侵權責任;治安管理處罰法中,，也有“飼養(yǎng)動物，干擾他人正常生活的,，處警告;警告后不改正的,，或者放任動物恐嚇他人的，處二百元以上五百元以下罰款”等規(guī)定,。

中國社會科學院法學研究所研究員支振鋒說,，目前，我國關于養(yǎng)犬管理的法律法規(guī)主要是各地自行出臺的一些地方性法規(guī)或者政府規(guī)章。長沙市制定養(yǎng)犬管理條例,，便是近年來各地通過法律法規(guī)加強養(yǎng)犬管理的一個縮影,。記者了解到，例如,，在廣東省廣州市,，《廣州市養(yǎng)犬管理條例》自2009年7月1日起就開始施行;上海市2011年出臺了《上海市養(yǎng)犬管理條例》，對城市養(yǎng)犬作了詳細規(guī)定,。

暨南大學公共管理學院副教授李丹陽說,，在養(yǎng)犬人素質參差不齊的情況下，地方性法規(guī)提供了外在的約束機制,。

法規(guī)落實仍有難點,，不文明養(yǎng)犬行為屢見不鮮

“今年以來，廣州警方教育不文明養(yǎng)犬人6萬余人次,，處理涉犬警情糾紛1500余宗,，處行政處罰265人次，沒收各類違法犬只420只,，捕捉救助流浪犬552只,。”廣州市公安局治安管理支隊五大隊副隊長江巍介紹，2016年起,，廣州警方聯合多部門已連續(xù)三年開展“最嚴養(yǎng)犬執(zhí)法整治行動”,。

不過，在法律法規(guī)的落實中,，仍然存在一些難點,。記者獲悉，雖然廣州市民文明養(yǎng)犬意識逐年改善,，但在市區(qū)嚴格管理區(qū)內,，仍有大量未登記的犬只。

“很多地方早就出臺了養(yǎng)犬管理的有關規(guī)定,，但由于有法不依,、執(zhí)法不嚴、違法不究,，還有許多‘違章犬’威脅公眾的安全,。”江蘇南京市民陳鳴躍說，“按規(guī)定,，養(yǎng)犬要登記,，要有免疫證和犬牌，但證件齊全的很少;個人可以飼養(yǎng)觀賞犬,，但明令禁止個人飼養(yǎng)的烈性犬、大型犬比比皆是;有的犬只四處亂竄狂吠，甚至追咬行人,。”

許多市民認為,，處罰力度偏小、可操作性不夠強,，是養(yǎng)犬法律法規(guī)落實不到位的重要原因,。上海市民陳先生告訴記者，他所在的樓道單元里,，有住戶放狗亂跑,，“我兒子才兩歲，經常是一開電梯門,，就有一條狗撲過來,，很嚇人。”按照《上海市養(yǎng)犬管理條例》,，這種情況應由物業(yè)予以勸阻,、居委會進行批評，但是幾輪下來幾乎沒有效果,。對此,，陳先生很無奈，“難道非得咬了人才能解決?是不是可以有一些強制措施?”

而在執(zhí)法者看來,，也有一些苦水,，執(zhí)法要求和成本高，導致法規(guī)落實難,。江巍介紹,，處理涉犬警情時，公安機關有嚴格的執(zhí)法流程,，在實際執(zhí)法中,，民警吃閉門羹是常事。“不久前,，某公安分局在處理一宗群眾投訴犬吠擾民警情時,，市民將警察堵在門外，民警沒法進門取證,，又不能破門而入,，執(zhí)法難，還耗費警力,、時間,。”

對此，李丹陽認為,，由于沒有充足的執(zhí)法力量,、資源,，目前許多地方性法規(guī)執(zhí)行起來難度非常大，這也導致目前的養(yǎng)犬管理現狀仍不容樂觀,。

支振鋒說,，由于執(zhí)法部門不統(tǒng)一或沒有養(yǎng)犬管理的專責機關，導致養(yǎng)犬管理在有些執(zhí)法部門成為邊緣業(yè)務,，甚至連專門執(zhí)法人員和經費保障配備都難以切實到位,。再加上養(yǎng)犬管理問題多發(fā)、事務細碎,、易于成為矛盾沖突點和社會敏感點,，養(yǎng)犬管理執(zhí)法往往吃力不討好，這就導致有些執(zhí)法部門執(zhí)法意愿不強,，動力不足,。

加強立法、創(chuàng)新管理,、社會共治

養(yǎng)犬治理難題,，究竟如何破解?針對這一問題，有關部門,、專家學者,、市民群眾提出了不少建議。

在法律法規(guī)的制定層面,，支振鋒認為,，目前尚無全國統(tǒng)一的法律，也沒有統(tǒng)一的養(yǎng)犬管理部門和頂層政策設計,，各地自行出臺的地方性法規(guī)或政府規(guī)章的位階較低,，能夠規(guī)定的處理手段有限，無法適應養(yǎng)犬管理問題多發(fā)的需要,。

“基于當前養(yǎng)犬問題多發(fā),、成為基層治理矛盾多發(fā)點的情況，建議統(tǒng)一出臺行政法規(guī),，統(tǒng)一執(zhí)法部門和執(zhí)法管理機制,，改善基層治理。”支振鋒說,。

李丹陽認為,，具體而言，制定相關法律法規(guī)時,，應平衡養(yǎng)犬者和不養(yǎng)犬者之間的關系,，既體現不養(yǎng)犬者的意愿，也尊重養(yǎng)犬者的需要,，可以吸納養(yǎng)犬人士和機構參與法律法規(guī)制定;針對不同犬種要更細化,，盡量避免一刀切的情況;法律法規(guī)應推動提升養(yǎng)犬者素養(yǎng),，使之能更多地自我約束;此外，要建立相關制度,，而不只是運動式治理,。

在法律法規(guī)的落實層面，各地為了推進養(yǎng)犬管理,，也在不斷創(chuàng)新做法、提升水平,。

在長沙,，養(yǎng)犬管理信息服務系統(tǒng)是新出臺的養(yǎng)犬管理條例的一個亮點。該系統(tǒng)致力于實現犬只管理信息的錄入和共享,，“每只犬既有皮下芯片,，也有智能犬牌。”林磊介紹,，智能犬牌可實現在數十米內便捷讀取犬只信息,。管理部門一旦發(fā)現養(yǎng)犬者沒有依法養(yǎng)犬，便可錄入系統(tǒng),，發(fā)現走失或遭遺棄的犬只,，也能迅速調取信息找到犬主。在廣州,，為促進市民文明養(yǎng)犬,，警方擬向已辦理養(yǎng)犬登記的市民免費發(fā)放文明養(yǎng)犬“四件寶”，包括一條犬繩,、一個可抽取垃圾袋的拾便器,、一個標志牌、一個防止犬只吠叫咬人的口罩,。

養(yǎng)犬管理不僅需要法治力量,，還需要更多主體的參與。李丹陽認為,，要將養(yǎng)犬視為城市社會治理的重要問題,，設計系統(tǒng)的治理機制。“需要所有與城市養(yǎng)犬問題有關的利益主體參與,，包括政府,、養(yǎng)犬者、動物保護組織,、社區(qū)管理者,、寵物店、該議題的關注者等,。”他建議,，可由政府負責治理平臺的建設和維護,，養(yǎng)犬者、動物保護組織等負責具體事宜,。

“建議加強基層治理工作,，激勵物業(yè)公司和業(yè)主委員參與到協助執(zhí)法部門進行養(yǎng)犬管理的工作中來。”支振鋒說,。

此外,，很多市民表示，養(yǎng)犬人也要自覺遵守相關規(guī)定,，抵制不文明養(yǎng)犬行為,。“出門遛狗，我一定會帶著紙巾”,，上海市民曹師傅養(yǎng)了一條黑色泰迪犬,，對養(yǎng)犬管理條例很熟悉，在他看來,，條例里的規(guī)定,，如拴繩、保持衛(wèi)生等,，應該是養(yǎng)狗人最基本的素質,。“沒有這種素質，就不應該養(yǎng)狗,。”

“養(yǎng)犬管理條例約束了不文明養(yǎng)犬行為,，但養(yǎng)犬者素質的全面提高還需要更長的時間。”林磊說,。

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