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　　改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例,。加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制,，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置,，形成以工促農(nóng),、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠,、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng),、城鄉(xiāng)關(guān)系。

　　胡錦濤

　　現(xiàn)狀問題

　　征地補(bǔ)償過低致矛盾頻發(fā)

　　專家稱,，征地的矛盾主要產(chǎn)生于農(nóng)村集體土地征收為國有土地這一過程,。地方政府低價從農(nóng)民手中征地，再以數(shù)倍甚至幾十倍的價錢出讓給開發(fā)商等單位,，農(nóng)民只獲得土地收益中的極少部分,，矛盾由此產(chǎn)生。

　　中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所社會問題研究中心主任于建嶸稱,，很多地方政府已形成土地財政,，征地時濫用權(quán)力，且農(nóng)民獲得的補(bǔ)償很低,，在很多農(nóng)業(yè)地區(qū),，農(nóng)民失地之后生活困難，有農(nóng)民甚至拿不到補(bǔ)償,，這成為近年來重大的社會不穩(wěn)定因素,。

　　中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田同樣認(rèn)為，目前農(nóng)村集體土地征用最大的問題就是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低,。國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查顯示,，征地之后土地增值部分的收益分配中，投資者拿走大頭,，占40%到50%,，政府拿走20%到30%，村級組織留下25%到30%,，而農(nóng)民拿到的補(bǔ)償款,，只占整個土地增值收益的5%到10%。在農(nóng)民就業(yè)難以保障,、社會保障跟不上的情況下,，農(nóng)民失地就失去了賴以生存的基礎(chǔ),。

　　鄭風(fēng)田說，在巨額土地出讓金的誘惑下,，地方政府形成很強(qiáng)的賣地沖動,，導(dǎo)致我國非農(nóng)占用耕地數(shù)量大、速度快,。自1990年以來,，我國平均每年流失耕地面積達(dá)1000萬畝以上，土地浪費(fèi)嚴(yán)重,。根據(jù)2004年修改的土地管理法,，國家為了“公共利益”的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償,。但目前,，我國農(nóng)村集體土地征用“公共利益”泛化，界限不明,，給多征濫占,、侵犯農(nóng)民權(quán)益提供了方便。

　　改革難點(diǎn)

　　改革要動地方政府“奶酪”

　　早在2009年,，土地管理法的修訂便提上日程,，其中“征地制度改革”是核心內(nèi)容之一，但因多方掣肘,，新規(guī)始終難以出臺,。專家表示，其中最大的阻力,，無疑來自地方政府,。

　　中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田表示，將土地收益還利于民,，取消地方政府的土地壟斷權(quán),，無疑動了地方政府的“奶酪”。征地矛盾其實(shí)是地方政府和農(nóng)民的利益之爭,，十八大報告中有關(guān)改革征地制度的表態(tài),，表明中央希望在地方政府和失地農(nóng)民之間，取得一個新的利益平衡,，以緩解矛盾,。

　　中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所社會問題研究中心主任于建嶸也認(rèn)為，改革的最大難點(diǎn)就在于要觸動地方政府的利益,。

　　專家表示,，要想推動改革，不僅僅在于從制度上規(guī)定提高農(nóng)民土地收益所占比例。

　　浙江大學(xué)公共政策研究院研究員楊遴杰說,，比如規(guī)定賣地收入的40%給農(nóng)民,，但怎樣才能保證地方政府就按40%的比例給農(nóng)民?他說，很多政策都是規(guī)定時候很好,，但執(zhí)行起來往往大打折扣,。

　　此外，地方財政的大盤子中,，需要分配給城市道路建設(shè),、公共服務(wù)、社會保障等多個方面,，如果提高農(nóng)民的土地收益比例,，地方財政吃緊的空缺如何填補(bǔ)也將成問題。土地市場的好壞也并不一致,，在土地市場不好的情況下,，如何保證農(nóng)民的土地收益?

　　楊遴杰表示，以上問題都有可能成為征地制度改革的障礙,。但他同時表示，征地制度改革必須加快,，因?yàn)?ldquo;矛盾不會等著一切都設(shè)計好,，矛盾不會自動消散，更不會因?yàn)楦母锏耐涎佣�推遲引爆”,。

　　改革思路

　　合理引導(dǎo)土地市場化流轉(zhuǎn)

　　于建嶸教授稱,，農(nóng)村集體土地應(yīng)該先進(jìn)行確權(quán)，使土地有明確的產(chǎn)權(quán)歸屬,。在這個基礎(chǔ)上加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)的“權(quán)能”,，也就是在自愿的基礎(chǔ)上，按照利益的引導(dǎo)推進(jìn)流轉(zhuǎn),。農(nóng)民可以賣地,，政府通過稅收調(diào)節(jié)農(nóng)民收入。

　　鄭風(fēng)田教授說,，農(nóng)民有支配自己土地的權(quán)利,，才能保證收益。珠三角有個很好的例子,，改革開放之初,，當(dāng)時還沒有實(shí)行征地，香港的商人來廣東征地建廠,，香港人付租金,，到現(xiàn)在農(nóng)民還在受益，“我的土地建了廠房，但每年都能靠房租活著,。”

　　楊遴杰研究員表示,，征地制度改革有兩種思路，一種是縮小征地范圍,，讓農(nóng)民可以流轉(zhuǎn)自己的部分集體土地;二是依然像現(xiàn)在這樣征地,，但是提高農(nóng)民土地收益的比例。他更贊同縮小征地范圍,、讓部分集體土地自由流轉(zhuǎn)的改革方向,。

　　中國社科院研究員楊重光認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)條件下,，征地制度是一種經(jīng)濟(jì)制度,，征地時要把政府和農(nóng)民的關(guān)系轉(zhuǎn)化。首先應(yīng)明確界定征地范圍,，不是公共利益用地不得征地,。對于城市經(jīng)營性用地，用于房地產(chǎn)開發(fā),、商業(yè)開發(fā)的,，就不是征收問題，而是與農(nóng)民之間的交換問題,。

　　楊重光說,，交換必須符合國家規(guī)定，交換過程中,，政府用稅收的辦法獲得財政收入,，就解決了財政吃緊的問題。對于如何征稅,，他稱應(yīng)進(jìn)行系統(tǒng)科學(xué)的研究,，不光要考慮賣地農(nóng)民的收益，同時要通過稅收,，平衡不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,，“有的地方城市化發(fā)展快，農(nóng)民賣地獲益太高,，也不合理,。”

　　立法進(jìn)程

　　新土地管理法明年或出臺

　　事實(shí)上，土地管理法的修訂已經(jīng)提了多年,，矛頭集中在征地制度改革上,，目前國務(wù)院法制辦正在制定農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例。據(jù)專家透露,，修改后的土地管理法有望提交明年的全國人大會議審議,。

　　多名專家表示,，盡管土地管理法的修改已成定局，但最終怎么修改尚無定論,。

　　于建嶸教授稱,，在一次專家征求意見會上，多名專家意見不一,，爭論的焦點(diǎn)在“農(nóng)民賣地還是政府賣地”,。

　　楊重光研究員稱，業(yè)界的爭論集中在土地產(chǎn)權(quán)改革,、是否引入市場機(jī)制,、怎么看待土地的征收征用等方面，不過必須加快改革已經(jīng)成為共識,，“只是改革的大小問題”,。他認(rèn)為，征地制度需要大的改革,，推進(jìn)土地自由流轉(zhuǎn),，提高土地的使用效率，保障土地同地同價,，“小改革起不到作用,，還可能給今后留下更大的矛盾。”

　　除了征地制度改革,，土地用途管制也提了多年,，不過一直沒有具體實(shí)施。十八大報告提到,，“嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，嚴(yán)格土地用途管制,。”

　　鄭風(fēng)田教授說,，土地用途管制也應(yīng)該盡快實(shí)施。目前,，國土資源部實(shí)行土地增減掛鉤政策,，即城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。簡單地說,，地方政府在農(nóng)村整理復(fù)墾出一定數(shù)量的耕地后,，方可使用一定數(shù)量的建設(shè)用地。鄭風(fēng)田說,，這樣一來,，有的地方政府就會趕農(nóng)民上樓，把農(nóng)民村莊拔掉,。

　　他說,，土地增減掛鉤，只是要求地方政府保證一個大的耕地指標(biāo)，卻不能保證是不是真正肥沃的土地成為耕地,。今后,，應(yīng)劃分基本農(nóng)田并落實(shí)到具體地塊，一旦劃定不得征用,。只有這樣,，才能減少地方政府的操作空間。

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